Закон и право. - 2016. -№ 7. -С.21-26.

ЗАКОНОТВОРЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС И ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ТЕХНИКА

К вопросу их взаимодействия

Любовь Петровна РОЖКОВА, профессор кафедры теории и истории государства и права Московского государственного университета технологий и управления имени К.Г. Разумовского (Первый казачий университет), кандидат юридических наук, доцент

Полина Михайловна ВЛАСОВА, соискатель кафедры теории и истории государства и права Московского государственного университета технологий и управления имени К.Г. Разумовского E-mail: pmk1990@yandex.ru

Аннотация. Статья посвящена вопросу взаимодействия законодательного процесса и законодательной техники. Выявлена и обоснована необходимость использования правил законодательной техники в законодательном процессе. Авторы пришли к выводу, что следует рассматривать понятие «законодательная техника» в узком и широком смысле.

Ключевые слова: законотворческий процесс, законодательная техника, правотворчество, законотворчество, юридическая техника, качество закона.

Annotation. The article focuses on the interaction of the legislative process and legislative technique. The authors justified the necessity of the use of the legislative technique rules in the legislative process. They are concluded that it is necessary to consider the concept of «legislative technique» in the narrow and broad sense.

Keywords: legislative process, legislative technique, lawmaking, legislative drafting, juridical technique, the quality of the law.

Рецензент — И.Ю. Никодимов, заведующий кафедрой теории и истории государства и права Московского государственного университета технологий и управления имени К.Г. Разумовского, доктор юридических наук, профессор

Российский парламентаризм в своем развитии прошел сложный, тернистый путь. Зародившись на заре XX в., он познал и забвение его принципиальных основ, и возрождение, сопровождавшееся серьезной политической конфронтацией с исполнительной властью, и реформирование, обусловленное поиском оптимального способа его организации.

Законотворчество государства — одна из форм управления обществом и государством. Нормы законов являются прямым результатом деятельности законодательных органов государственной власти, и их исполнение во многом зависит от того, насколько точно были оценены как возможность, так и необходимость законодательного регулирования общественных отношений в различных сферах государственной и общественной жизни.

Создание законов напрямую связано с выявлением потребностей общества, закономерностей его развития, поскольку целью законотворчества (в философско-правовом смысле) является согласование интересов различных территориальных частей государства (в случае его федеративного устройства) и государства в целом и различных социальных групп общества путем их перевода на язык норм права. [стр.21-22]

Как отмечает заместитель Председателя Комитета Государственной Думы ФС РФ по безопасности М.Х. Вахаев, «Условиями достижения этой цели являются многие факторы, среди которых особое значение приобретают качество законов, принимаемых Государственной Думой ФС РФ и законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ, включая сферу региональной безопасности, сохранение и обеспечение единого правового пространства и соответствие принимаемых ими законов не только Конституции РФ, но и общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации»[1].

Однако практика показала, что разработка и принятие качественных и грамотных законов — не такое уж и простое дело. Особенно в условиях, когда над юридическими нормами зачастую берут верх политические амбиции.

К законам, в силу их места и роли в механизме правового регулирования, значения в жизни общества и государства, предъявляются особенно высокие требования и с точки зрения юридической техники.

Техническая проработанность законопроектов — один из важнейших критериев качества законотворческой работы. Одна ошибка в законе, пусть всего лишь являющаяся неточным выражением мысли законодателя, способна повлечь за собой большое число ошибок при применении соответствующих норм. Более того, одна ошибка в законе может повлечь много ошибок в подзаконных нормативных актах, что, в свою очередь, приведет к ошибкам при применении данных актов. Этим, прежде всего, и объясняется необходимость тщательной, вплоть до педантизма, технической проработки законопроектов.

В связи с этим особенно велика ответственность субъектов права законодательной инициативы, в том числе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, за юридическое и лингвостилистическое качество соответствующих законопроектов и законов, а также за техническое оформление вносимых ими в Государственную Думу законопроектов. Это возможно только при условии соблюдения установленной научной технологии или соблюдения правил законодательной техники.

Поскольку правовая норма закона никакими иными средствами, кроме языковых, выражена вовне быть не может, то и фактически будет применяться то, что выражено от имени законодателя, а не то, что он хотел выразить. Это лишнее подтверждение тому, что законодательная техника выступает в качестве преобразующей, моделирующей силы. Иначе возможно перерастание технических ошибок в доктринальные, т.е. восприятие правоприменителем не того содержания, которое изначально закладывалось законодателем в норму права, а того, которое появляется как следствие языковых погрешностей, содержащихся в тексте нормы.

Итак, чем выше уровень законодательной техники, тем выше качество и эффективность законов. И наоборот, техническая небрежность законодателя неминуемо влечет снижение качества законодательных актов и как следствие этого — падение их авторитета в обществе.

Очевидно, что повышение качества нормативных актов невозможно без оптимизации законодательной техники.

Возрастающая роль законодательства все более остро ставит вопрос о необходимости детального изучения законодательной техники как важнейшего средства обеспечения качества законотворчества.

К настоящему времени по вопросам законодательной техники написано большое количество монографий, статей, докторских и кандидатских диссертаций, учебной литературы.

Наука о законодательной технике стала преподаваться в учебных заведениях. Еще в 1946 г. профессор Л.И. Дембо прочел на юридическом факультете Ленинградского государственного университета специальный курс «Законодательная техника».

На наш взгляд, законодательная техника носит сложный характер — она многогранна, имеет несколько уровней и измерений, которые занимают свое основное место в структуре юридической техники.

В юридической литературе помимо названых имеется ряд определений законодательной техники, которые отличаются друг от друга.

Так, одни авторы считают, что законодательная техника представляет собой совокупность правил о характере, структуре и языке нормативных актов.

По мнению других, это совокупность правил о наиболее рациональном составлении и правильном изложении правовых институтов, норм и статей в правовых актах.

Третьи утверждают, что законодательная техника является совокупностью правил, регулирующих вопросы организации законоподготовительной [стр.22-23] деятельности: составление и редактирование законопроектов, согласование их заинтересованными ведомствами, получение необходимых виз и заключений, предварительное обсуждение законопроектов, в том числе и посредством всенародного референдума. Кроме того, она включает правила составления законопроектов, вопросы стиля, языка, логики и структуры нормативных актов, правила наиболее целесообразного изложения отдельных положений в статьях нормативных актов.

С точки зрения четвертых, законодательная техника охватывает:

1) организационные правила быстрой и высококачественной подготовки проекта акта;

2) правила правильного и единообразного внесения изменений и дополнений в нормативные акты, их отмены;

3) приемы наиболее совершенного изложения мысли законодателя в статьях нормативного акта;

4) приемы, при помощи которых достигается наиболее целесообразная структура нормативного акта;

5) правила опубликования нормативных актов[2].

По мнению Д.А. Ковачева, «данное понятие является собирательным, так как в него включаются совершенно разнородные по своему характеру правила. Поэтому оно имеет неопределенное содержание»[3].

В связи с этим Д.А. Ковачев подчеркивает, что именно структура права, т.е. отношение между элементами (частями права), является объектом (предметом) приемов, способов правового регламентирования общественных отношений, т.е. того, что составляет содержание законодательной техники.

Следовательно, по мнению ученых-юристов, законодательная техника может включать весь порядок подготовки нормативных актов, т.е. это так называемое широкое понятие законодательной техники, охватывающее все стороны подготовки нормативных актов и содержание нормативного материла, форму изложения нормативных актов.

Поэтому единства в подходе к пониманию законодательной техники нет. И эта позиция не нова, поскольку представители добуржуазных и буржуазных школ права пытались сформулировать позицию, согласно которой закон должен работать только при соблюдении законодателем правил при его подготовке и принятии. В частности, Ф. Бэкон писал, что «Закон можно считать хорошим в том случае, если смысл его точен, если требования его справедливы, если он легко исполним, если он согласуется с формой государства, если он рождает добродетель в гражданах»[4].

Ш. Монтескье в книге «О духе законов» отмечал, что «слог закона должен быть простым, сжатым... что прямое выражение закона всегда доступнее пониманию, нежели изысканное сложное»[5].

Как известно, основателем теории юридической техники является немецкий ученый Рудольф фон Иеринг, который придавал технике права огромное значение и собственно ввел в научный оборот термин «юридическая техника». Он писал, что техническое несовершенство права есть не только пренебрежение какой-либо стороной права. А это есть несовершенство всего права.

«Я пользуюсь словом «техника», — писал Р. Иеринг, — в двояком смысле: субъективном и объективном. В первом смысле я понимаю под выражением «техника» то юридическое искусство, задачу которого составляет формальная отделка данного правового материала... во втором — осуществление этой задачи в самом праве, т.е. соответствующий технический механизм права»[6].

Таким образом, Р. Иеринг связывает технику права, с одной стороны, с искусством законодателя, а, с другой стороны, со степенью совершенства законодательства.

В конце XIX — начале XX в. в различных странах Западной Европы появились работы, так или иначе затрагивающие проблемы юридической техники, в частности, большое внимание как образцу законодательной техники было уделено кодексу Наполеона.

Полагая, что законодательная техника является видом юридической техники, Ф. Жени отмечал, что законодательная техника — это «целая совокупность практических приемов и средств, представляющих собой специфическую часть искусства или ремесла в праве»[7].

В связи с таким подходом французский мыслитель Ф. Жени различает законодательную технику в «широком» и «узком» смысле слова.

При этом законодательную технику в зависимости от характера законодательного акта он делит на две группы: на «внешнюю законодательную технику» и «внутреннюю законодательную технику». [стр.23-24]

К «внешней законодательной технике», или технике в широком смысле слова, относятся средства и приемы, составляющие предварительное и подготовительное установление проектов законов.

К «внутренней законодательной технике», или законодательной технике в узком смысле слова, Ф. Жени относит технику внутреннего построения законодательного акта, утверждая при этом, что «она имеет первенствующее значение, так как связана с самим содержанием законодательного творения независимо от того, каким способом был составлен и как функционировал его творец — законодательный орган»[8].

Вопросами законодательной техники в России также занимались многие юристы[9].

В советское время вопросы законодательной техники стали разрабатываться практически с первых дней советской власти[10].

Л.И. Дембо рассматривал законодательную технику как совокупность средств, приемов создания права[11].

Исходя из вышеизложенного, законодательную технику следует рассматривать как целостный феномен юридической реальности — способ законодательной деятельности, а не как механический набор, конгломерат ее составляющих (совокупность приемов, правил и т.п.), что позволит выработать более четкое понятие законодательной техники и углубить представление о ее содержании.

Как известно, в теории права одним из основных признаков закона является то, что закон принимается с соблюдением определенного порядка. Это теоретическое положение нашло свое отображение в законодательстве.

Принимается законодательный акт с соблюдением определенного юридически значимого порядка действий, что находит свое проявление в процедурной форме законодательной техники. Вопрос включения законодательной процедуры в содержание законодательной техники является наиболее дискуссионным в юридической литературе.

Одни ученые считают, что процедурные вопросы выходят за рамки законодательной техники, хотя и тесно связаны с последней.

Например, Д.А. Керимов пишет, что «процедурная организация законотворческого процесса имеет относительно самостоятельное значение, составляет относительно самостоятельную часть законодательной теории и практики, не имеющей прямого и непосредственного отношения к законодательной технике, хотя и связана с ней органически»[12].

Ю.А. Тихомиров, наоборот, при определении содержания законодательной техники выделяет в ней процедурный элемент, таким образом включая правила, которые регламентируют процедуру заключения законодательного акта в рамки законодательной техники[13].

Обычно выделяют две стадии законотворчества:

1) стадию подготовки законопроекта;

2) стадию принятия закона.

От качества работы по подготовке проекта закона напрямую зависит качество самого закона и эффективность законодательства в целом. Принижение значимости стадии подготовки законопроекта приводит к попыткам устранения ошибок не только на стадии принятия закона, но и путем внесения изменений после вступления закона в силу.

Ярким примером последствий пренебрежения законодательной техникой и стадией подготовки законопроекта стал, в частности, Федеральный закон «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов Государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 22 августа 2004 г. № 122, получивший неофициальное название «Закон о монетизации».

Проект данного Закона был внесен в Государственную Думу Правительством 31 мая 2004 г., в первом чтении принят 2 июля, во втором — 5 августа, а 8 августа Закон был одобрен Советом Федерации. Простой подсчет показывает, что Закон принят за два месяца и восемь дней. За этот промежуток времени законодатели должны были ознакомиться с 264 законодательными актами, в которые Закон вносил изменения, либо отменял полностью или частично. В этот период субъектами права законодательной инициативы было внесено 3400 поправок.

Возникает вопрос: возможно ли за два месяца изучить 264 законодательных акта, спрогнозировать последствия внесенных в них изменений и в состоянии ли за это время профильные [стр.24-25] комитеты квалифицированно рассмотреть все внесенные поправки?

Ответ один — нет. Поэтому данный Закон вызвал негативное отношение к нему в обществе.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что корни социального возмущения лежат не в отношении населения к самому закону, а в пренебрежении субъектов права законодательной инициативы правилами законодательной техники.

Следует признать, что как языковые, так и логические приемы, методы, правила, а также процедурные правила являются способом законодательной деятельности, т.е. частью законодательной техники. Ведь и одни, и другие правила в комплексе направлены на создание законодательного акта как результата законодательной деятельности. Следовательно, и саму процедуру законодательной деятельности, и построение нормы права необходимо рассматривать в рамках законодательной техники.

Достаточно вспомнить высказывание Р. фон Иеринга, которое не теряет и сегодня своей актуальности: «Техническое несовершенство права не есть лишь частичное несовершенство. Техническое несовершенство представляет собой несовершенство всего права, недостаток, тормозящий право и мешающий ему в осуществлении всех его целей и задач»[14].

Необходимым условием качества законов является совершенство юридического языка, точность формулировок, определенность терминов.

Поскольку право регулирует широкие области общественных отношений, содержание нормативных актов многолико и разнообразно. С ними сталкиваются все люди и в практической деятельности, и в жизни, поэтому язык законодательства строится на базе обычного словаря[15]. Специфичность его составляют лишь сугубо юридические понятия и термины.

Г.Т. Чернобель так объясняет этот факт: «Право имеет... вездесущий, полинормативный характер... Чтобы выявить существенное, типическое, объективно необходимое и, следовательно, оказать правильное нормативное воздействие на те или иные стороны общественной жизни, право должно «знать» все проявления этой жизни в их общей связи и взаимозависимости»[16]. Этим и объясняется наличие в языке законодательства не только специальных юридических понятий, но и иных, не юридических (нравственных, экономических, технических и т.д.).

«Вряд ли можно назвать какую-либо иную область общественной деятельности, — писал Д.А. Керимов, — где неверно употребленное слово, неправильно построенная фраза способны повлечь за собой такие тяжкие последствия, как в области законотворчества»[17].

Важным фактором, способствующим повышению качества правотворческой деятельности, необходимо считать обеспечение достаточного уровня ее открытости[18].

С этим следует согласиться, ведь очевидно, что чем более «прозрачным» является сам процесс законотворчества, тем больше шансов, что его результаты будут правильно поняты, истолкованы и реализованы на практике, а это, в свою очередь, служит гарантией достижения целей законодателя и поддержания всей системы нормативных правовых актов в состоянии баланса и гармонии.

Еще одно важнейшее условие качественности законотворчества, на которое указывают ученые, — это его своевременность[19].

Закон, принятый с опозданием, скорее всего, не достигнет своих целей, а следовательно, не впишется в систему действующих нормативных правовых актов и не будет должным образом работать.

Раскрывая суть законодательной техники, необходимо также учитывать тот факт, что законодательная техника, как и любой другой юридический феномен, в реальной жизни выступает в качестве явления подвижного и динамичного, периодически изменяемого по мере развития самого общества, государства, усложнения законотворческого процесса.

Подводя итог вышесказанному, следует еще раз отметить важнейшую роль законодательной техники в процессе законотворчества.

Не вызывает сомнений тот факт, что уровень развития нормотворческой техники во многом предопределяет эффективность воздействия законодательства на различные сферы жизни общества.

Таким образом, исходя из вышеизложенного, отвлекаясь от проблемы классификации юридической техники и выделяя в ней главную доминанту — законодательную технику, можно констатировать, что прав был в свое время Ф. Жени, рассматривавший законодательную технику в широком смысле слова, к которой относятся средства и приемы, составляющие предварительное и подготовительное установление проектов законов. [стр.25-26]

Законодательная же техника в узком смысле слова — это техника внутреннего построения законодательного акта.

Поэтому мы соглашаемся также с мнением российского ученого Д.А. Ковачева, который одним из первых в отечественной литературе отметил, что именно структура законодательного акта и структура каждой статьи законодательного акта (гипотеза, диспозиция, санкция) должны иметь первенствующее значение[20].

Уровень развития законодательной техники, несомненно, предопределяет эффективность законотворческого процесса и эффективность воздействия на различные сферы жизни общества.

Библиографический список

1. Брауде И.Л. Очерки законодательной техники. М.: Всесоюз. ин-т юрид. наук, 1958.

2. Жени Ф. Законодательная техника в современных гражданско-правовых спецификациях // Журнал Министерства юстиции. 1906. № 8.

3. Иеринг Р. Юридическая техника. / Пер. с нем. СПб., 1906.

4. Керимов Д.А. Понятие законодательной техники // Вопросы кодификации современного права. 1953. Вып. 2.

5. Ковачев Д.А. Механизм правотворчества социалистического государства. Вопросы теории. М.: Юрид. лит., 1977.

6. Монтескье Ш. Избр. произв. М.: Госполитиздат. 1956.