ПОЛИС (Политические исследования) .- 2016. - № 1.- С. 44-59.
Новая система отношений великих держав XXI века: "концерт" или конфронтация?
Доктор политических наук, профессор, директор Центра Евроатлантической безопасности Института международных исследований МГИМО МИД России, главный научный сотрудник ИМЭМО РАН, профессор НИУ ВШЭ, an@inno.mgimo.ru
Аннотация: В 2015 г. исполнилось 200 лет со времен Венского конгресса 1815 г., который привел к становлению системы отношений и переговоров между великими имперскими державами того времени, просуществовавшей без малого 100 лет - до Первой мировой войны. Статья представляет результаты международного проекта, в рамках которого 20 исследователей из девяти стран попытались сформулировать принципы и возможные механизмы формирования нового “концерта” современных держав для XXI в. На основе анализа статистических и качественных показателей были сформированы модели переговорных систем для 10, 13 и 17 ведущих держав современного мира, включая Россию. Новая потенциальная система переговоров по глобальным проблемам должна не столько противопоставить себя существующим механизмам согласования интересов, таким как Совет Безопасности ООН или “семерка”, сколько дополнить их. Преимуществами новой системы были бы ее большая легитимность (за счет включенности растущих держав и межгосударственных объединений типа ЕС) и отсутствие излишней формализации (которая нередко тормозит работу СБ ООН). В статье рассматриваются также трудности и препятствия на пути становления подобной новой системы взаимодействия. Исследовательский проект направлен не только на продвижение принципов международного диалога в период конфронтации, но и на активизацию реформы существующих международных институтов, таких как ООН, ОБСЕ, ВТО в период, когда появляются новые “незападные” ассоциации стран типа ШОС, ОДКБ, БРИКС, претендующие на собственную координирующую роль в международной системе.
Ключевые слова: глобальные проблемы; теория международных отношений; конфронтация; переговоры; Венский конгресс; “концерт великих держав”; сверхдержавы; баланс интересов.
На наших глазах произошло существенное обострение отношений между Россией и западными державами. Одновременно, как это уже бывало в истории, разлад в отношениях с одной группой держав вызвал стремление к сближению с альтернативными союзниками и партнерами - незападными державами, такими как Китай, Индия, и активизацию политики России в незападных межгосударственных объединениях, таких как БРИКС, ШОС, ЕАЭС.
Перераспределение баланса сил и баланса интересов между великими державами и альянсами (а ранее - между империями) не раз происходили в континентальном и мировом масштабе. В одних случаях такие “сейсмические” сдвиги приводили к локальным и мировым войнам, в других - к установлению относительной стабильности и мира. Наиболее яркий пример такого баланса в европейской истории - так наз. “концерт великих держав”, который, пусть с переменным успехом, предотвращал и улаживал серьезные [стр.44-45] столкновения между великими державами” и империями XIX в. практически на протяжении столетия - с 1815 по 1914 гг. Исторически “концертом великих держав” XIX столетия принято называть сложившуюся в результате Венского конгресса 1815 г. относительно слаженную (и потому приравненную по аналогии к “концерту”, согласию) систему многосторонних взаимоотношений между великими имперскими державами той эпохи. Она впервые задала многие международно-правовые и этические нормы отношений между государствами, сформировала дипломатические механизмы, переговорную и договорную практику, которая составляла передовую (на тот период) модель многостороннего межгосударственного диалога и взаимодействия.
Возможен ли новый “концерт держав” - баланс, согласие, консультации и сотрудничество - в XXI в.? Коллектив двадцати ученых-политологов из девяти стран предпринял международный исследовательский проект “Концерт великих держав XXI в.” и опубликовал в год 200-летия Венского конгресса на английском и русском языках коллективную монографию - исследовательский доклад, анализирующий такую возможность[1]. В проекте приняли участие ученые ведущих университетов и институтов ФРГ, США, Великобритании, Франции, России, Китая, Индии, Австрии, Швейцарии, таких как Оксфордский университет, Сорбонна и Сьянс-По, МГИМО и ИМЭМО, Народный Китайский университет, Женевский университет и другие[2]. Общую координацию проекта на протяжении двух лет вел Франкфуртский институт по исследованию проблем мира (ФРГ), дебаты участников проекта проходили в Германии и Швейцарии. Сформулированные оценки и рекомендации направлены в форме аналитического доклада в правительственные и парламентские структуры Германии, России, Великобритании, Франции, США, Китая, Индии и ряда других стран, а также в Секретариаты ООН, ОБСЕ, Совета Европы, Евросоюза.
Каковы же основные выводы исследователей? Необходимо ли и возможно ли создание нового формата диалога и взаимодействия старых и новых великих держав, дополнительного по отношению к СБ ООН, к ОБСЕ и другим международным организациям?
Первый - и самый неутешительный - вывод заключается в том, что в современных условиях не исключен конфликт, в том числе в военной и даже ядерной форме, между великими державами и группами держав современности. Такой конфликт возможен, несмотря на распространенное убеждение, что крупная война держав маловероятна, а эпицентр конфликтов переместился в сферу региональных и межэтнических столкновений. Девять ядерных держав планеты, как показывает недавнее исследование Австралийского национального университета на базе данных СИПРИ [Evans, Ogilvie-Whıte, Thakur 2015: 305], сосредоточили у себя ядерные вооружения суммарной мощностью более 1 700 мегатонн. Это примерно в 113 тыс. раз превышает мощность бомб, сброшенных в 1945 г. на Хиросиму и Нагасаки [стр.45-46] и унесших жизни полумиллиона людей. Война между современными ящерными державами многократно превзойдет все, что человечество испытывало до сих пор, и может привести к концу цивилизации, какой мы ее знаем. Нелишне напомнить, что около 95% всех ядерных вооружений сегодня сосредоточено в руках Москвы и Вашингтона. Нынешнее обострение отношений между Россией и США, Россией и НАТО заставляет утверждать, что самой важной целью нового баланса великих держав и механизма согласования их противоречивых интересов (нового “концерта”, согласия) остается предотвращение военных силовых конфликтов между ними. Цели второй (но высокой) приоритетности - налаживание диалога и постоянного согласования интересов влиятельных держав по вопросам совместного глобального управления, преодоления фатальных глобальных проблем, обеспечения глобального развития и роста.
Очевидно, что сам состав стран, которые необходимо вовлечь в единый механизм переговоров и посредничества, сегодня другой, чем в начале XIX в., во времена Венского конгресса. Иными стали и требуемые механизмы. Но немало исторических уроков можно извлечь из изучения международной практики того исторического периода.
Принципы “европейского концерта” XIX столетия
В 1815 г. система отношений “европейского концерта” была разработана державами-победительницами в наполеоновских войнах с целью предотвращения подобных столкновений в будущем. Новый порядок был основан на новых нормах, культурных практиках, соглашениях и институциональных механизмах, таких как многосторонние договоры, подписанные в рамках 46 Венского конгресса, система регулярных встреч на уровне правящих монархов (сегодня мы называем подобные встречи “саммитами”), совещания министров иностранных дел и послов, а также Венский дипломатический протокол, снизивший число конфликтов по вопросам ранга и престижа, которые возникали среди дипломатического корпуса.
“Европейский концерт” закрепил ряд норм, в том числе в виде правовых установлений, которые и стали основой относительного успеха его функционирования. Участники “концерта” гарантировали собственное мирное существование, территориальную целостность, а также признание жизненно важных интересов друг друга. Они пришли к соглашению о предоставлении символически равноправного участия всем странам-членам, независимо от их потенциала. Правда, далеко не все из участвовавших в Венском конгрессе 216 государств, княжеств, королевств, посольств имели реальное влияние на принятие решений: преимущественно они формировались в переговорах пяти держав (России, Англии, Пруссии, Австрии и не сразу уравненной с ними в правах побежденной Франции). До признания полного суверенного равенства государств иерархическая Европа еще не дошла, но начала движение в этом направлении именно в рамках “европейского концерта”. Все его участники взяли на себя обязательства не стремиться изменить установленный статус-кво силовым путем и воздерживаться от вмешательства во внутренние дела других государств-членов, за исключением вмешательства дипломатическими средствами. Кроме того, страны подтвердили приверженность цели сдерживания ревизионистских амбиций (по пересмотру границ, итогов прежних войн и пр.). И наконец, державы “концерта” пришли к соглашению о применении коллективных консультаций (в качестве инструмента разрешения кризисов), а также о механизме совместных антикризисных действий [стр.45-46] (сегодня мы назовем такие механизмы “совместным кризисным реагированием”). Произошло внедрение в ткань международных отношений коллективного подхода к решению конфликтов и проблем. За Венским конгрессом последовали конгрессы в Аахене, Лайбахе, Троппау, Вероне.
Таким образом, эти механизмы и инструменты формировали принципиально новую международную систему, сильно отличавшуюся от баланса сил великих держав XVHI в. В то время как Утрехтский договор, подписанный столетием ранее, перестал справляться с задачей поддержания баланса между национальными политиками разных государств, новый “концерт” устанавливал баланс сил как результат согласованного переговорного процесса между государствами [The New Great Power Coalition... 2001]. Соглашения и оборонные институты снизили ощущение небезопасности среди тех государств, которые были наиболее склонны вести войны.
За время своего существования “Европейский концерт” обеспечил несколько достижений. Благодаря его функционированию дипломатическое посредничество стало распространенной практикой и вошло в сферу ответственности всех великих держав. “Концерт” также положил начало превентивной дипломатии и усилил осознание неделимости мира. В инструкциях русским послам царь Александр I писал о своем видении будущего Европы как “великой европейской семьи”. Как отмечают специалисты, “в этом вопросе он явно опережал свое время, предвосхищая будущие проекты общеевропейского единства и коллективной безопасности” [Кузнецов 2015:3]. Кроме того, “концерт” во многом смог ограничить амбиции великих держав в Европе и способствовал предотвращению всеобщей европейской войны, контролируя уже идущие и сдерживая потенциальные вооруженные конфликты.
Венский конгресс произвел серьезное перераспределение территорий. У Франции отнимались территории, захваченные в ходе наполеоновских войн. Основная часть бывшего Варшавского герцогства отходила к России. Польский город Познань оставался у Пруссии. В австрийском владении утверждалась Галиция. Краков становился “вольным городом”. Северную часть Саксонии, Вестфалию, Рейнскую провинцию передавали Пруссии. Расширенная Швейцария в составе 19 кантонов объявлялась нейтральным государством. От Дании была отторгнута Норвегия и передана Швеции. Голландия и Бельгия соединялись в Королевство Нидерланды. В Италии восстанавливалось Сардинское королевство, ему возвращались Савойя и потом французская Ницца. Австрия серьезно расширила свои земли за счет Ломбардии, Венеции, Тосканы, Пармы, Модены. Великобритания получала Капскую провинцию в Южной Африке, острова Мальта и Цейлон и другие территории [Schulz 2007: 49-60]. Неоднократно на переговоры приглашались представители государств и земель, чья судьба решалась державами-победителями.
“Концерт” также ввел в Европе нормы, осовременившие международное право, запретил работорговлю, ввел практику прагматических консультаций в международных отношениях. Был разработан ряд принципов для разрешения конфликтов. Во время Греческой войны за независимость (1821-1831 гг.) большинство держав “концерта” пришли к выводу, что ситуация “гуманитарной катастрофы” - жестокое подавление народного восстания - позволяет им вмешиваться в то, что иначе могло бы считаться внутренним делом Османской империи. Позднее “Европейский концерт” сформулировал принцип, согласно которому держава, вмешивающаяся во внутренние дела другого государства, должна заявить о бескорыстных намерениях и не использовать [стр.46-47] вмешательство от имени “концерта” для завоевания территорий или приобретения прав и титулов. Впервые был заявлен принцип, который через два столетия привел к формулированию поддержанной ООН концепции “обязанности защищать” (Responsibility to Protect). Поначалу же, в XIX в., “либералы-космополиты расширяют принципы справедливости, распространяя их с внутриполитической сферы государства на международную, и поэтому обеспечение потребностей индивида становится выше, чем, например, принципы невмешательства и государственного суверенитета” [Алексеева 2015:357]
Агрессивные союзы (ранее распространенные в Европе) были признаны запрещенными, а агрессивная война стала считаться нарушением международного права. Державы “концерта” в 1886 г. предупредили три воинственно настроенные балканские страны, что выступают против любой войны и националистических кампаний. “Концерт” в Европе оказал поддержку Румынии, Греции, Бельгии в достижении ими независимости, а также установил нынешний нейтральный статус Швейцарии и ее границы, оказал помощь во вхождении провинции Невшатель, находившейся под совместным швейцарско-прусским управлением, в состав Швейцарии. Кстати, именно император Александр I всячески продвигал принцип нейтральности Швейцарии. Во всех этих случаях идеологические принципы и даже династические интересы уступили место общему желанию сохранить стабильность системы.
Очевидно, что, несмотря на все свои достижения, “Европейский концерт” не был лишен недостатков и проблем. Они должны быть приняты во внимание в ходе построения модели “концерта” XXI в. Нередко имперские правители допускали нарушения норм и злоупотребляли властью, государства-участники пытались использовать “концерт” в своих прагматических интересах.
- В этом случае, однако, нарушение соответствующих норм наталкивалось на противодействие со стороны других участников “концерта”.
Из процесса переговоров были исключены мелкие и многие средние государства, соответственно, не обладавшие возможностью влиять на принятие решений и выработку норм международного права. Турция и Османская империя не были приглашены и не были представлены на конгрессе, а впоследствии стали объектом коллективного геополитического давления со стороны держав “концерта”.
“Европейский концерт” отказался признавать независимость некоторых ранее легитимных акторов (например, Польши) ввиду территориальных интересов России. Такой же подход господствовал и в отношении регионов, которые рассматривались как находящиеся вне компетенции европейской дипломатии и в которых не действовали правила и нормы “концерта”. Легитимность “Европейского концерта” также подрывалась секретностью: переговоры проходили в закрытом формате, и протоколы конференций публиковались либо с задержкой, либо вообще не были опубликованы.
Некоторые историки считают, что “концерт” как относительно устойчивая система отношений держав распался уже в 1840-х годах вместе с эрозией Священного союза и прекратил существование в 1854 г., с началом Крымской войны, когда Англия и Франция ввели свои корабли в Черное море[3]. Другие историки полагают, что эти события, как и войны за объединение Германии и Италии, приостановили работу “концерта”, однако возвращение к практике проведения конференций после 1871 г. - доказательство исключительной [стр.48-49] жизнеспособности этого института. Есть целая школа, представленная такими авторами, как Ричард Эльрод [Elrod 1976], Ричард Роузкранц [Rosecrance 1963], Рене Альбрехт-Карре [Albrecht-Carrie 1968], Поль Шрёдер [Schroeder 1994], которая вообще ставит под сомнение, что XIX столетие прошло в обстановке успешного переговорного взаимодействия имперских держав.
Функционирование “концерта” становилось все более проблематичным в течение последних десятилетий XIX в. В сферах так наз. Восточного вопроса, а также Африки и Китая, “концерт” стал орудием “Большой игры” имперских держав. В этот период развивающийся империализм все больше подрывает нормы, установленные “Европейским концертом” и, в конце концов, приводит к его краху. Берлинский конгресс в 1878 г. возрождает практику XVIII в. распределять военные трофеи. На Берлинской конференции 1884-1885 гг. закреплено четкое юридическое разделение между обществом так наз. “цивилизованных государств” и зонами за пределами этой сферы. Такой сомнительный правовой механизм фактически легализовал присвоение территорий за пределами Европы, в частности, дележ африканских колоний. Этот “двойной стандарт” позволил европейским государствам существенно отклоняться от государственных стандартов в регионах, где эти государства действовали. Ясно, что подобная практика не должна применяться сегодня. Несмотря на эрозию, “Европейский концерт” не прекратил функционирование и в XX в. В определенном формате он продолжал действовать вплоть до июльского кризиса 1914 г., пока не разразилась мировая война.
В течение всего периода существования “Европейского концерта” его структура всегда была многополярной. Но, как и сегодня, в тот период существовали значительные различия между наиболее сильными (Великобритания, Россия) и наиболее слабыми (Пруссия, Австрия) участниками концерта. “Концерт” смог добиться успеха в интеграции недовольной, проигравшей наполеоновские войны Франции. Похожую задачу “реинтеграции”, но только в отношении других стран-аутсайдеров (например, Ирана), “концерту” XXI в. придется решать сегодня, с учетом происходящих сдвигов в балансе сил и потребности учесть интересы новых держав.
Что может помешать становлению нового баланса интересов держав?
Очевидный урок, который можно извлечь из деятельности “Европейского концерта”, связан с тем, что “концерт” (когда он уже начал приходить в упадок) не смог предотвратить появления двух силовых блоков в Европе, которые находились друг с другом в конфликте. Формирование блоковых коалиций внутри современного “концерта” (например, демократий против недемократий или незападных стран против западных) может серьезно уменьшить его шансы на успешное функционирование.
Неизбежно возникнут проблемы, если только что созданный “концерт” столкнется в чем-то с СБ ООН, поскольку оба института будут считать себя ответственными за вопросы войны и мира. Но СБ - не единственная организация, занимающаяся международной безопасностью. Многие региональные организации, не говоря уже о глобальной “Большой восьмерке/семерке”, также нацелены на стабилизацию международной системы и поддержание мира. Пересечение сфер деятельности таких организаций и современного “концерта” при определенных обстоятельствах может быть продуктивным, но может также привести к росту подозрительности между ними и к борьбе за власть и влияние в международной системе. [стр.49-50]
Современный “концерт” должен быть гораздо более репрезентативным по сравнению со своим европейским предшественником, однако, поскольку членство в нем не может быть всеобщим, не удастся избежать невключенности в его состав определенного числа акторов. В свою очередь это может привести к сопротивлению исключенных из участия в “концерте” государств, которое способно принять различные формы. Вероятные сценарии варьируются от формирования “оси зла” из образований типа ИГИЛ (ДАИШ) до коалиций сильных, почти “концертных”, но не принятых в “концерт” держав или создания альтернативного, “Южного концерта” развивающихся стран. Наконец, препятствиями для диалога держав нередко становятся внутриполитическое давление на лидеров, взлет националистических настроений, субъективные факторы недоверия или неприязни между лидерами. Как отмечает эксперт по переговорам по разоружению С. К. Ознобищев, “готовность лидеров идти на переговоры, не говоря уже о сокращении военных арсеналов, формируется значительным числом факторов внешне- и внутриполитического порядка, на которые воздействуют не только объективные условия, но и настроения самих лидеров... Субъективный фактор особенно в настоящее время стал играть все большую роль, определяя готовность или неготовность, желание или нежелание идти на диалог с другой стороной...” [Есть ли будущее... 2013:18]
Кто должен быть включен в современный баланс ведущих держав?
Решая непростой вопрос о включении тех или иных стран и держав в потенциальный новый формат всемирных консультаций, участники международного проекта разработали и предложили ряд критериев. Четыре из них имеют решающее значение. Во-первых, страна должна либо уже занимать одно из лидирующих положений в мире, либо быть в состоянии достичь необходимой экономической, военной и / или политической мощи для того, чтобы внести свой вклад в обеспечение международного порядка. Во-вторых, даже страна, обладающая высоким потенциалом силы, не сможет ее применить, если ей не хватает готовности сделать это. А во многих случаях готовность может зависеть от общественных настроений и внутриполитической ситуации. В пример можно привести США во время периодов изоляционизма после окончания Первой мировой войны и вьетнамской войны или Россию в 1990-х годах, когда в отличие от глобалистских устремлений распавшегося Советского Союза, новая Россия сознательно свернула свою международно-политическую активность до уровня региональной державы. Четко озвученное, или, по крайней мере, осознанное, стремление “быть значимым, быть глобальным”, т.е. желание оказывать влияние на международную систему и быть (стать) актором глобального масштаба, таким образом, представляет собой второй критерий участия в многостороннем взаимодействии великих держав. В-третьих, страна, претендующая на участие в “концерте”, должна обладать достаточно высоким уровнем реального влияния на глобальном уровне, или, по крайней мере, в своем регионе, быть региональным лидером. И, в-четвертых, остальные участники международных отношений должны признавать необходимость учесть интересы данного актора для поддержания стабильности мирового порядка (критерий “признания”).
Экономическая мощь может оцениваться по уровню ВНП. Членство в “Большой двадцатке” - показатель того, что государство признается в качестве одного из ключевых игроков в мировой экономике, отражая как его экономическую мощь, так и степень международного признания. Военный потенциал необязательно [стр.50-51] предполагает обладание ядерным оружием, а скорее связан с общей способностью страны использовать военную мощь, в том числе проецируя силу в своем регионе или участвуя в операциях глобального уровня; наиболее очевидный показатель военного потенциала - масштаб военных расходов государства. Безусловно, оно должно эффективно функционировать; нестабильные государства не смогут исполнять роль членов “концерта великих держав”. Участие страны в операциях, проводимых под мандатом или под руководством ООН, рассматривается как показатель готовности предоставить свои ресурсы в распоряжение международного сообщества (хотя при этом она может преследовать и собственные национальные интересы), а избрание страны в Совет Безопасности ООН - в качестве показателя готовности державы разделять глобальную ответственность, а также индикатора его международного признания. Анализируя ситуацию, участники проекта учли периоды, на протяжении которых страна была постоянным или непостоянным членом СБ ООН начиная с 1990 г.
Очевидно, что предложенные критерии не являются окончательными или единственно возможными; аналитически и политически следует постоянно искать и принимать во внимание дополнительные или альтернативные критерии. Например, еще один важный критерий для предоставления государству членства в новом “концерте великих держав” - показатель эффективности его деятельности (количество и масштаб успешно осуществленных макропроектов). Эффективность в качестве критерия учитывает реальные результаты деятельности и достижения государства в сфере экономики, политики, культуры. При этом такие показатели должны иметь не столько локальное или региональное, сколько глобальное значение.
Приводимая ниже табл. I[4] дает представление о том, какие государства (включая ЕС) удовлетворяют требованием таких критериев, как крупнейшая численность населения, размер территории, уровень ВНП, членство в “Большой двадцатке”, масштаб военных расходов, форматы участия в деятельности СБ ООН, участие в миротворческих миссиях под руководством и под эгидой ООН в период после 1990 г., а также лидерство в регионе. Только три актора, Европейский союз, Бразилия и Индия, набрали баллы во всех восьми категориях. США, Россия и Китай удовлетворяют требованиям по семи критериям, а Япония, Индонезия, Мексика и Саудовская Аравия - по пяти [“Концерт...” 2015:46].
Участники проекта решили рассматривать Евросоюз как единого участника и отказались включать входящие в него государства по отдельности в данный рейтинг. Потенциальная замена Евросоюза на индивидуальное участие отдельных европейских государств, в частности, Франции, Германии или Великобритании, не представляет собой сколько-нибудь жизнеспособную альтернативу. Несмотря на то, что Великобритания и Франция продолжают считать себя великими державами, а Германия обладает довольно существенным экономическим потенциалом и прилагает усилия, чтобы стать постоянным членом СБ ООН, все три государства являются сегодня не более чем державами среднего уровня, на территории которых проживает относительно небольшое (в глобальном масштабе) население, и которые не считаются единоличными региональными лидерами. По своей правовой и административной структуре ЕС сегодня - единственная региональная организация в мире, которая, исходя из конфедеративного характера договоров и глубоко [стр.51-52] интегрированного институционального устройства, обладает характеристиками, необходимыми для участия в “концерте”. После компьютерной обработки статистических данных участниками проекта были сформированы три варианта о современного “концерта великих держав” (см. табл. 2).
Таблица 1 (Table 1)
Критерии включения государств в систему регулярных переговоров по глобальным проблемам
Criteria of Inclusion of States into the System of Regular Negotiations on Global Issues
Таким образом, выявляются три варианта современного “концерта великих держав”. Во-первых, это “концерт” из десяти государств, которые соответствуют более чем половине критериев, - США, ЕС, Россия, Китай, Индия, Япония, Индонезия, Бразилия, Мексика и Саудовская Аравия. Во-вторых, [стр.52-53] это расширенный для соблюдения регионального и культурного баланса “концерт”, объединяющий тринадцать государств, включая Австралию, Египет и ЮАР. В-третьих, если отказаться от задачи поддержания баланса между различными регионами и сосредоточиться на задаче учета экономического и военного потенциала “концерта великих держав”, то число его участников может возрасти до семнадцати государств, включая Турцию, Аргентину, Канаду и Республику Корея [“Концерт...” 2015: 49].
Таблица 2 (Table 2)
Варианты состава современной системы регулярных межгосударственных переговоров
по глобальным проблемам
Options of Composition of The Modem System of Regular inter-State Negotiations on Global Issues
|
“Концерт десяти” (страны, соответствующие 4-м и более критериям) |
“Концерт тринадцати” (расширенный исходя из соображений поддержания регионального баланса) |
“Концерт семнадцати” (включающий страны, обладающие “пороговым потенциалом) |
|
Бразилия |
Бразилия |
Бразилия |
|
Китай |
Китай |
Китай |
|
Евросоюз |
Евросоюз |
Евросоюз |
|
Индия |
Индия |
Индия |
|
Индонезия |
Индонезия |
Индонезия |
|
Япония |
Япония |
Япония |
|
Мексика |
Мексика |
Мексика |
|
Россия |
Россия |
Россия |
|
Саудовская Аравия |
Саудовская Аравия |
Саудовская Аравия |
|
США |
США |
США |
|
|
Египет |
Египет |
|
|
Австралия |
Австралия |
|
|
ЮАР |
ЮАР |
|
|
|
Аргентина |
|
|
|
Канада |
|
|
|
Южная Корея |
|
|
|
Турция |
|
60% мирового населения |
61% мирового населения |
65% мирового населения |
|
72% мирового ВНП |
74% мирового ВНП |
80% мирового ВНП |
|
80% мировых военных расходов |
82% мировых военных расходов |
86% мировых военных расходов |
В различных конфигурациях “концерта великих держав” в большей или в меньшей степени включены все регионы миры, основные культуры и религии. В целом, конфигурации представляют от 4.2 млрд человек, т.е. примерно 60% населения земного шара, в “концерте десяти” до почти 4.6 млрд человек, или примерно 65% мирового населения, в “концерте семнадцати”. “Концерт” будет охватывать страны, производящие от 72% (десять участников) до 80% (семнадцать участников) мирового ВНП, а также несущие от 80% (десять участников) до 86% (семнадцать участников) мировых военных расходов. [стр.53-54]
Проблемы легитимности избирательного включения одних держав и исключения других
Легитимность “концерта XXI века” в глазах тех, кто не входит в его состав, во многом будет зависеть от его эффективной работы, тесного взаимодействия с существующими многосторонними международными институтами, а также от набора многомерных и дифференцированных механизмов, которые предоставят всем государствам возможность высказать свое мнение и быть услышанными. Очевидно, что потребуется институционализация отношений “концерта” с системой ООН: важные решения, принятые “концертом”, должны быть согласованы с многосторонними институтами в рамках международного права. Принцип работы такой системы будет действовать примерно так же, как механизм работы “Большой восьмерки/семерки”, основанный на том, что главы государств подтверждают выработанные и согласованные на неформальных саммитах решения путем принятия институциональных решений в рамках таких “традиционных” многосторонних институтов, как ООН, ВТО, Всемирный банк или МВФ. Разумеется, легитимность “концерта XXI века” также принципиально зависит от того, насколько действия самих его участников соответствуют нормам международного права. Великие державы не могут нарушать правила, соблюдения которых они требуют от других. Конечно, это не исключает возможности адаптации и изменения правил, чтобы обеспечить эффективную работу “концерта”.
Нормы и принципы отношений великих держав в XXI веке
Великие державы должны признать тот факт, что в связи с их непропорционально большой способностью нанести ущерб, они несут особую ответственность за выживание и благополучие всего человечества. Растущая 54 взаимозависимость, связанная с глобализацией, стирает принципиальное различие между безопасностью и благополучием “других”, в том числе других государств, и своей собственной. Проблемы других государств все больше и больше затрагивают собственные интересы каждого государства.
Международная исследовательская группа определила базовые принципы, которые можно положить в основу деятельности “концерта”: символическое признание равенства всех государств перед законом (Уставом ООН и нормами международного права); признание и принятие как нормы различий стран в государственном устройстве и системе правления; целенаправленное использование принципов VI главы Устава ООН о предоставлении посредничества конфликтующим сторонам, организации их переговоров и несиловых формах международного давления на них в направлении установления мира; стремление к сохранению стабильности международной системы; стремление несиловым образом разрешать конфликты и избегать территориальных притязаний; ограничение силового вмешательства в конфликты только операциями международных сил, представляющих все международное или региональное сообщество стран по мандату СБ ООН в соответствии с VII главой ее Устава; воздержание от одностороннего использования военной силы; отказ от амбиций достижения военного превосходства; умение учесть интересы не включенных в “концерт” стран.
Признание равенства требует высокого уровня толерантности к системам правления, существующим в различных государствах. Терпимость означает принятие партнеров такими, какие они есть, т.е. готовность не подвергать другие государства остракизму и давлению из-за существующей у них социально-политической модели или идеологии. Создание эффективного “концерта XXI века” предполагает понимание того, что в мире не существует какая-либо одна “высшая” форма ответственного правления и устройства [стр.54-55] общества. Признание того, что различные виды политий могут создавать различные формы политики, правления и гражданского общества, является краеугольным камнем для уважения многообразия государств и открывает путь для тесного сотрудничества между государствами с различными системами и культурами. Это не исключает, однако, умеренную критику и предложения по осуществлению постепенных изменений, выдвигаемых в личном общении, а также в дипломатической практике. Но, с другой стороны, такой подход запрещает проводить агрессивные пропагандистские и политические кампании, призванные оказать давление на другие государства и общества.
Тот период истории, когда расширение территории определяло политическую мощь великих держав, давно прошел. Размер территории государства по-прежнему важен с точки зрения добычи природных ресурсов и стратегического влияния, но сегодня экономическая мощь в значительной степени зависит от высокотехнологичной промышленности, современных услуг, а также передовых знаний. Крупнейшие экономические активы могут быть сосредоточены на ограниченной по размерам территории, например, в Японии или Германии. Тем не менее территориальные претензии и конфликты, связанные с ними, все еще относятся к числу наиболее серьезных и опасных разногласий между сообществами в XXI в., независимо от того, происходят ли они в основном по инерции, в силу психологических причин или в силу реальной ценности, которую спорная территория представляет.
Сегодня территориальные конфликты между крупными державами обладают высоким уровнем риска. Причина, по которой государство не может согласиться с существующими сегодня де-факто границами, часто непонятна гражданам других обществ. Великие державы могли бы установить практику передачи подобных споров на рассмотрение в международный арбитраж - или привлечения взаимоприемлемого посредника. Напомним, что именно Россия в июле 1914 г. выступила с предложением передать конфликт по поводу убийства в Сараево на рассмотрение конференции великих держав.
Новое и старое. Соотношение “концерта” с существующими институтами
Международное право и дипломатическая практика делают ООН центром принятия решений в области международного мира и безопасности. Это дает СБ ООН прерогативу разрешать определенные действия или санкционировать запреты, выступать и в качестве законодательного, и в качестве исполнительного органа, а также в ряде случаев как контролирующий и санкционирующий органа. “Концерт” не претендует на то, чтобы конкурировать с прерогативами Совета Безопасности ООН. Поскольку соблюдение норм международного права - неотъемлемая часть принципов, которыми будут руководствоваться участники “концерта XXI века”, его целью должно быть поддержание и укрепление международного права путем заполнения существующих пробелов и преодоления неясностей. Так как международное право, как и все нормы, подлежит различным, иногда противоречивым интерпретациям, участники “концерта великих держав” должны стремиться к достижению максимально возможного общего понимания его смысла.
Правовых барьеров для проведения консультаций - как чрезвычайных, так и регулярных - по вопросам международного мира и безопасности не существует. ЕС, так же, как и ШОС, ОДКБ, Движение неприсоединения, проводит их регулярно. Это также может касаться вопросов, рассматриваемых в СБ ООН. На деле “пятерка” постоянных членов Совета Безопасности [стр.55-56] ООН проводит регулярные консультации в неформальном порядке, вне рамок обычных сессий, с целью достижения предварительных компромиссов.
Отношения между “концертом XXI века” и Генеральной Ассамблеей ООН имеют особое значение. ГА представляет собой форум, в котором участвуют все государства, не включенные в “концерт великих держав”. “Концерт” может также открыто поддержать усилия ГА по расширению своей практики толкования ст. 12 Устава ООН с тем, чтобы вопросы мира и безопасности обсуждались как в рамках Генеральной Ассамблеи, так и членами СБ ООН.
Отношения между новой переговорной системой и межгосударственными региональными организациями: создать “концерт концертов”
Одна из основных тенденций современного мира - растущее значение, уровень достигаемых результатов и масштаб деятельности региональных организаций, занимающихся вопросами безопасности в режиме коллективной обороны и / или коллективной безопасности. В этой области “концерт XXI века” должен соблюдать принцип субсидиарности: те вопросы, решение которых региональные организации берут на себя, не прибегая к внешней помощи, следует оставить в сфере их компетенции. Принцип субсидиарности освобождает глобальных акторов от чрезмерной нагрузки и является эффективным способом предотвращения серьезных столкновений между великими державами по региональным вопросам.
Когда в 1945 г. был принят Устав ООН, уже на тот момент Глава VIII Устава предоставляла достаточно широкие полномочия и обязанности региональным межгосударственным организациям как “поставщикам безопасности”. В настоящее время существует семейство региональных соглашений и организаций; Евразия, Америка, Африка создали организации континентального охвата (ОБСЕ, Организация американских государств, Африканский союз), которые могут выступать в качестве полномочных региональных форумов для выработки политического компромисса и принятия решений в полном соответствии с Уставом ООН.
За два последних десятилетия роль региональных организаций в сфере урегулирования кризисов проявилась особенно отчетливо. Сюда относится традиционное миротворчество, силовое миротворчество, а также вооруженные и принудительные операции региональных организаций, которые вызывают вопросы относительно их законности и легитимности. В ряде случаев имело место взаимное непризнание практики урегулирования конфликтов силами региональных организаций. Россия критиковала НАТО за бомбардировки Сербии в 1999 г. без мандата ООН, а Запад отказывался признать миротворческими операции СНГ как региональной организации в Таджикистане и Абхазии (в период до 2008 г.), а также операции России по двусторонним соглашениям в Молдове / Приднестровье и Грузии / Южной Осетии. Единственный способ преодоления подобных разногласий - попытка заставить региональные организации наладить более широкую координацию своих функций и обязанностей в сфере урегулирования конфликтов, например, путем создания Координационного совета региональных организаций. Подобное предложение, в частности, в свое время вносилось со стороны ОДКБ. Учитывая возрастающую значимость региональных организаций, “концерт XXI века” должен проводить регулярные консультации между лидерами государств-участников “концерта” и представителями крупных региональных организаций (ОБСЕ, ЕС, НАТО, ОДКБ, ШОС, ЕАЭС, АСЕАН, ОАГ, АС и др.) - можно назвать такой формат “концерт концертов”. Консультации могут также проходить в формате нескольких региональных “кластеров” региональных организаций. [стр.56-57]
Как инициировать неконфронтационное взаимодействие великих держав?
Участники проекта пришли к выводу, что инициатива по формированию новой системы регулярных переговоров и консультаций не должна быть громкой и “пышной”, а напротив, должна начинаться как скромная система последовательных, относительно небыстро развивающихся небольших дипломатических шагов. Встреча контактной группы дипломатов ряда держав может быть инициирована нетрадиционными “тяжеловесами” (США, Россия или ЕС), а скорее третьими странами (например, Бразилией, Мексикой или Индонезией). Поначалу не должен создаваться секретариат или бюджет нового переговорного механизма. Организация встреч и связанные с этим расходы должны по ротации быть возложены на меняющиеся страны-организаторы, принимающие переговорные встречи на своей территории (подобно тому, как это делается в “восьмерке / семерке”). Повестка дня должна быть сформирована из вопросов обеспечения всеобщей безопасности и стабильности (трактуемых широко, включая не только военно-конфликтную, но также экономическую, экологическую и пр. безопасность), причем таких вопросов, которые не удается решить через механизмы других уже действующих организаций. Следует провести консультации и информирование СБ ООН, Секретариата ОБСЕ и других “старых” организаций о повестке дня и составе новой системы консультаций. Уже на втором-третьем раунде ей предстоит выйти на уровень саммитов-совместной регулярной работы глав государств, а не просто представителей министерств и ведомств.
Система “согласительных” переговоров должна максимально использовать неформальные механизмы и ограждать переговоры глав государств от популистского давления со стороны как “антиглобалистких движений”, так и собственных внутриполитических сил. Некоторое, порой существенное ограничение гласности и транспарентности механизма потому неизбежно, однако важно избежать подозрений и обвинений в новом “сговоре” великих держав за спиной мирового сообщества. Именно такую трактовку многих прежних “согласительных” переговоров как “тайного сговора” дает французский политолог Б. Бади в книге “Дипломатия сговоров” [Badie 2012].
В повестку дня первых встреч целесообразно взять не самые масштабные и острые темы и ситуации, а те, достижение компромисса по которым возможно в относительно короткий промежуток времени. Необходимо продемонстрировать принципиальную работоспособность “концерта” и лишь затем переходить к более острым или застарелым вопросам.
Важно, что в реальной политике появились неожиданные прообразы таких новых “согласительных” систем. К ним относятся, например, 14-часовые закрытые личные переговоры между главами России, Германии, Украины и Франции в Минске в начале 2015 г. по украинскому кризису, которые помогли-таки сформулировать подходы к конфликту в форме Минских соглашений. Другим примером стала комбинированная встреча руководителей стран БРИКС и стран ШОС в Уфе в июле 2015 г. Она принесла практические результаты в форме принятия в полноправные члены ШОС Индии и Пакистана, ранее имевших лишь статус наблюдателей. В свою очередь, расширение состава ШОС и комбинирование саммитов ШОС и БРИКС позволило расширить повестку дня многостороннего диалога на уровне глав государств.
В целом проект исследователей из девяти стран зафиксировал растущую неудовлетворенность политических элит и политико-академических кругов многих держав современным состоянием “старых” и традиционных институтов согласования государственных интересов (таких, как ООН, ОБСЕ, ВТО и др.) и готовность вести поиск новых инновационных решений и форматов. При этом если разработанные [стр.57-58] в рамках проекта рекомендации и не приведут к быстрому появлению нового альтернативного “согласительного” международного механизма, они явно подталкивают вперед затянувшийся процесс реформирования ООН, обновления ОБСЕ и оказывают демократизирующее давление на “старые” институты в направлении признания новых акторов и новых тенденций международного развития.
1. Алексеева Т. А. 2015. Современная политическая мысль (XX-XXI вв.): Политическая теория и международные отношения. М.: Аспект Пресс. 623 с.
2. Есть ли будущее у контроля над вооружениями? (Под ред. С. К. Ознобищева и А. И. Никитина). 2013. М.: РОССПЭН. 280 с.
3. “Концерт великих держав ”XXI века (под ред. А. И. Никитина). 2015. М.: МГИМО/ ИМЭМО. 101 с.
4. Кузнецов А. 2015. Светлый праздник всех дипломатий. - Международная жизнь. Доступ: http://mterafrairs.ru/news/show/13478<Mıowj3esktop_mode=true (проверено 02.09.2015)
5. A Twenty-First Century Concert of Powers - Promoting Great Power Multilateralism for the Post-Transatlantic Era. (Ed. by H. Mueller, C. Rauch). The 21st Century Study Group. 2015. Frankfurt-am-Main: PRIF. 83 p.
6. Albrecht-Carrie R. 1968. The Concert of Europe 1815-1914. (Documentary History of Western Civilization). L., Melbourne: Harper. 320 p.
7. Badie B. 2012. Diplomacy of Connivance. N. Y.: Palgrave Macmillan. 203 p. DOI: http:// dx.doi.org/10.1057/9781137006431
8. Elrod R. B. 1976. The Concert of Europe: A Fresh Look at an International System. - World Politics. Vol. 28. No. 2. P. 159-174. DOI: http://dx.doi.org/10.2307/2009888. URL: http://www.jstor.org/stable/2009888 (accessed 08.09.2015).
9. Evans G., Ogilvie-White Т., Thakur R. 2015. Nuclear Weapons. The State of the Play 2015. Canberra: Centre for Nuclear Non-Proliferation and Disarmament. 305 p.
10. Rosecrance R. 1963. Action and Reaction in World Politics: International Systems in Perspective. Boston: Little, Brown & Co. 314 p.
11. Schroeder P. W. 1994. The Transformation of European Politics, 1763-1848. Oxford: Oxford University Press. 805 p.
12. Schulz M. 2007. Did Norms Matter in 19th Century International Relations? The Rise and Fall of a Culture of Peace before World War I - An Improbable War? The Outbreak of World War I and European Political Culture before 1914 (ed. by H. Afflerbach, D. Stevenson). N. Y.: Berghahn Books. P. 43-60.
13. The New Great Power Coalition: Toward a World Concert of Nations (ed. by R. Rosecrance). 2001. Lanham, Md.: Rowman & Littlefield. 388 p. [стр.58-59]
New system of relations between great powers for the 21st century: “concert” or confrontation?
A. I. Nikitin[5]
Abstract: The year 2015 marks the 200th Anniversary of the Vienna Congress of 1815 that initiated so called “Concert of Europe” - relatively stable century-long system of interstate negotiations between that time “great powers” and empires. The article introduces the international research projects of 20 researchers from 9 countries who elaborated and proposed principles and mechanisms for a new “concert of powers” for the 21s1 century. Basing upon statistical and qualitative parameters the author figured out three models (for 10, 13 and 17 countries) for the required modern system of negotiation on global issues. Such a system should rather compliment to than compete with the existing international institutions like UN or G7. But it may provide better legitimacy (by involving new actors - rising powers and collective actors like EU) and higher efficiency in reaching compromises (by avoiding excessive formalization that breaks the UN SC). Difficulties and weaknesses on the way towards a new “concert of powers” are inspected too. Project is focused not only on redesigning the geopolitics of the global political/security dialogue, but as well on ways for reforming the existing interfaces between powers and international organizations like United Nations, OSCE, and non-Western integrative formats like SCO, CSTO, BRICS.
Keywords: global issues; theory of international relations; confrontation; negotiations; Vienna Congress; “concert of powers;” superpowers; balance of interests.
References
1. Albrecht-Carrie R. The Concert of Europe 1815-1914. (Documentary History of Western Civilization). L., Melbourne: Harper. 1968. 320 p.
2. Alekseeva T. A. Sovremennaya politicheskaya mysl (XX-XXI vv.) [Modem Political Thought (20th-21st Centuries). Moscow: Aspect Press. 2015. 623 p. (In Russ.)
3. Badie B. Diplomacy of Connivance. New York: Palgrave, Macmillan. 2012. 203 p. DOI: http://dx.doi. org/10.1057/9781137006431
4. Elrod R.B. The Concert of Europe: A Fresh Look at an International System - World Politics. 1976. Vol. 28. No. 2. P. 159-174. DOI: http://dx.doi.org/10.2307/2009888. URL: http://www.jstor.org/stable/2009888 (accessed 08.09.2015).
5. Evans G., Ogilvie-White Т., Thakur R. Nuclear Weapons. The State of the Play 2015. Canberra: Centre for Nuclear Non-Proliferation and Disarmament. 2015. 305 p.
6. Kontsert velikih derzhav XXI veka (pod red. A. I. Nikitina) [A Twenty-First Century Concert of Powers (ed.by A. I. Nikitin)]. Moscow: MGIMO/IMEMO. 2015. 101 p. (In Russ.)
7. Kuznetsov A. Bright Celebration of All Diplomacies. - International Affairs. 2015. (In Russ.) URL: http:// interaffairs.ru/news/show/13478&show_desktop_mode=true (accessed 02.09.2015)
8. The New Great Power Coalition: Toward a World Concert of Nations (ed. by R. Rosecrance). Lanham, Md.: Rowman & Littlefield. 2001. 388 p.
9. Rosecrance R. Action and Reaction in World Politics: International Systems in Perspective. Boston: Little, Brown & Co. 1963. 314 p.
10. Schroeder P. W. The Transformation of European Politics, 1763-1848. Oxford: Oxford University Press 1994. 805 p.
11. Schulz M. Did Norms Matter in 19th Century International Relations? - An Improbable War? The Outbreak of World War land European Political Culture before 1914 (ed. by H. Afflerbach, D. Stevenson). New York: Berghahn Books. 2007. P. 43-60.
12. A Twenty-First Century Concert of Powers - Promoting Great Power Multilateralism for the Post-Transatlantic Era. The 21st Century Study Group. (Ed. by H. Mueller, C. Rauch). Frankfurt-am-Main: PRIF. 2015. 83 p.
13. Yest li budushchee и kontrolya nad vooruzheniyami? (pod red. S. K. Oznobishcheva i A. I. Nikitina) [Arms Control: Does It Have a Future? (Ed. by S. K. Oznobishchev and A. I. Nikitin)]. Moscow: ROSSPEN. 2013. 280 p. (In Russ.)