«Право и политика».-2008.-№ 12.-С.2865-2870.

 

СОВРЕМЕННАЯ ФОРМА ПРАВЛЕНИЯ ВО ФРАНЦИИ И КОНСТИТУЦИОННАЯ РЕФОРМА ОТ 23 ИЮЛЯ 2008 ГОДА

 

Д. В. Даниленко

 

Конституционная реформа осуществленная конг­рессом Пятой республики 23 июля 2008, явля­ется самым крупным изменением французской Конституции за все ее пятидесятилетнее существование. В текст Конституции 1958 года, содержащий около ста статей, изменения претерпели почти половина, и некоторые из них, — существенно. Добавлены новые положения и даже, — целая глава. Столь существенные изменения не могут быть обойдены вниманием — даже если цинично судить о них лишь с количественной точки зрения.

Тем не менее, все детали изменений Конституции Пятой республики не могут быть рассмотрены в одной статье. Мы остановимся лишь на тех, которые, как нам кажется, заслуживают особого внимания: они касаются основных органов государственной власти и, в частности, их взаимоотношений.

Так как всю историю Пятой республики можно охарак­теризовать как «президенциализацию» формы ее правле­ния, конституционный закон названный «Модернизацией институтов Пятой республики» действительно заслужи­вает такого претенциозного названия.

До того как мы поясним, что основными изменени­ями данной реформы являются: повышение полномочий парламента и, соответственно, сокращение властных пре­рогатив правительства, в частности, в том, что касается права законодательной инициативы, а так же, появление новых судебных компетенций у Конституционного со­вета, целесообразно объяснить, что данные изменения Конституции являются логическим требованием времени, направленном на установление относительного паритета во французской системе разделения властей.

Действительно, форма правления, действующая в Пятой республике, характеризовавшаяся в отечественной доктрине как «смешанная», а фактически являющаяся президентской и, лишь юридически, — парламентской, изначально не была задумана действительно таковой. Явное усиление роли президента в системе органов государственной власти является продуктом эволюции Пятой республики. Задумки таковой при написании текста Конституции в 1958 году — не было. Именно затянувшаяся «президенциализация» режима, начавшаяся фактически в 1962 году, позволяет объяснить востребованность послед­них изменений конституционного текста.

 

§ 1. «Президенциализация» Пятой республики

 

Несмотря на явное желание национального собрания Четвертой республики сохранить традиционный парла­ментский режим, французская Пятая республика прошла эволюцию, которая сегодня характеризуется явным пре­имуществом президента.

Самым важным шагом в этом направлении, несом­ненно, была конституционная реформа от
6 ноября 1962 года, устанавливающая избрание президента народным, всеобщим и прямым голосованием. Порвав таким образом с традиционным назначением президента парламентом или коллегией выборщиков, эта реформа «кардиналь­но трансформировала» парламентский режим Пятой республики, дав президенту народную легитимность и фактическое превосходство.

В дальнейшем реформация различных органов го­сударственной власти не была столь актуальна: даже независимо от личных качеств хозяина Елисейского дворца, президент всегда занимал преимущественное положение, по крайней мере, до того, как политическое «сожительство» (cohabitation) парламентарного режима правления с фактическим преимуществом президента, стало давать первые трещины. Нужно было кардинальное решение. И выбор был сделан, так же как и в
1962 году, в пользу «президенциализации»: реформа сокращения сро­ка президентского мандата и совпадения президентских выборов с выборами в Национальное собрание привели к фактическому совпадению президентского и парламент­ского большинства, т.е. к фактической невозможности «сожительства».

Президенциализация режима, тем не менее, не связана столько с сокращением срока президентского мандата, сколько с совпадением этого срока с депутатским ман­датом. Действительно, в соответствии с конституцией Франции правительство несет ответственность перед Национальной ассамблеей (ст. 49), а президент обладает дискреционным полномочием роспуска Национальной ассамблеи (ст. 12). Такие классические инструменты, позволяющие квалифицировать конституционный режим Франции как парламентский, приводят непосредственно к тому, что правительство и национальная ассамблея долж­ны быть одной политической окраски, и в конечном счете к тому, что форма правления зависит от политической окраски Национальной ассамблеи.

Так, во время «сожительства» или «сосуществования» (cohabitation) режим правления во Франции являлся чисто парламентским. Данная ситуация, при которой президент республики относится к одной политической окраске, а парламент и, поддерживаемое им правительство, — к дру­гой, приводит к тому, что президент республики, обладая обширными юридическими полномочиями, фактически не может использовать никакое из них, за исключением права роспуска парламента (ст. 12) и возможности обра­щения к Конституционному совету (ст. 54 и 61). Тем не менее, такая ситуация всегда является исключительной, и тем более сегодня. Действительно, две важных реформы попытались свести на нет, возможность «сожительства».

Одной из реакций на долгосрочное сожительство пра­вового президента Ж. Ширака, и левого парламента и им поддерживаемого правительства во главе с Л. Жоспеном, стала реформа 2000 года. Пересмотр Конституции от 2-го октября 2000 года изменил статью 6-ю, конституции Франции, сократив президентский мандат с семилет­него срока до пятилетнего, сделав его равным по своей продолжительности депутатскому мандату. Необходимо отметить, что семилетний срок президентского мандата являлся чрезмерно продолжительным и практически не имеющим эквивалента в современном мире. Его продол­жительность объяснялась монархическими тенденциями, существовавшими в эпоху становления Третьей респуб­лики, а практическое отсутствие попыток его сократить объяснялось номинальностью функций президента в предыдущих республиках, где этому институту власти отводилась явно второстепенная роль.

Тем не менее, простое сокращение срока президент­ского мандата не могло привести к ситуации которую мы называем невозможностью «сожительства». Так, хроно­логическая гармонизация президентских и депутатских выборов, и их хронологическая перестановка (inversement du calendrier electoral) осуществленная органическим законом от 15 мая 2001 года явились окончательным звеном в «президенциализации» режима.

Отныне президентские выборы и выборы в Национальное собрание осуществляются практически одновременно. И, только что избранный президент, может быть уверен, что большинство в Национальном собрании (избираемом непосредственно после его избрания), будут приверженцы его политических взглядов. А мажоритарная система выборов в Национальное собрание приводит, в свою очередь, к тому, что парламентское большинство довольно однородно. Это, в свою очередь, позволяет президенту свободно выбирать главу правительства и фактически определять его состав, а в последствии, и проводить свою политику.

Такая картина несколько идеализирована, но две вы­шеперечисленных реформы привели к фактической «президенционализации» режима во Франции: несмотря на то, что в соответствии с волей конституанта, классические инструменты парламентского режима не были изменены, фактическое совпадение президентского и парламентского большинства отдает президенту первостепенное значе­ние. Так президентское преимущество может, все же, уступить место парламентской форме правления в случае не совпадения мнений президентского и парламентского большинства, не смотря на то, что нам это кажется ма­ловероятным. Действительно, несовпадение мандатов возможно лишь в случае смерти или ухода в отставку президента, или роспуска им парламента. Избрание же президента и парламента различных политических окрасок, — мало вероятно, так как выборы, напомним, проводятся отныне практически одновременно.

Так, с чисто юридической точки зрения, Франция остается все же парламентской республикой. Фактически же, систематическое совпадение президентского и пар­ламентского большинства приведут, вполне вероятно, к тому, что президент, пользующийся демократической легитимностью с 1962 года, будет продолжать опреде­ляет политические направления, которые правительство претворяет в жизнь посредством регламентарной власти и законодательной инициативы.

По этому вопросу следует, наконец, отметить, что конституционная реформа от 23 июля
2008 года вводит, как нам кажется, два символа характерных для прези­дентской республики, а влияние англо-саксонского и, в частности, американского опыта, на эти нововведения не исключены. Так в соответствии, с новой редакцией ст. 6 Конституции одно и то же лицо не может осуществлять полномочия более двух мандатов, следующих один за дру­гим. Ограничение президентского мандата на два срока, вышедшей в новой редакции, статьи 6-ой Конституции, является одной из характеристик президентской формы правления, так как в чисто парламентской форме прав­ления номинальность функций главы государства не вызывает необходимости у конституанта ограничивать количество мандатов которыми наделено одно и тоже лицо. Право президента обращаться к двум палатам парламен­та, созванным в форме Конгресса, вышедшее из новой редакции ст. 18-ой, так же необходимо отнести к одному из признаков «президенциализации» режима. Напомним по этому последнему вопросу, что по французской пар­ламентской традиции, президенту, в связи с отсутствием всякой ответственности перед парламентом, запрещено даже проникать в здание Национальной ассамблеи.

 

 

§ 2. Расширение власти Парламента конституционной реформой от 23 июля 2008 года

 

Если первостепенная роль президента в Пятой рес­публике является продуктом ее эволюции, а не задумкой редакторов конституционного текста 1958 года, то со­кращение власти парламента, как с материальной точки зрения, так и в области законодательного процесса, было задумано именно в эпоху написания конституционного текста.

Здесь необходимо отметить, что ограничение власти парламента, оправдываемое в глазах Ш. де Голля все­могуществом партий и блокированием государственной власти, в частности, частой сменой правительств в предыдущих республиках и, в особенности четвертой, принципиально осуществилось на двух направлениях: ограничением законодательной инициативы парламен­тариев и их полномочий в законодательном процессе (ст. 42, 44, 48, 49), а так же ограничением перечня предметов по которым парламент может законодательствовать (ст. 34). Тем не менее — и на это отечественная доктрина, к сожалению, не обращает внимания — такое ограничение власти парламента конституционными положениями удалось осуществить лишь в отношении законодательной процедуры. Действительно, в том что касается перечня предметов по которым Парламент может законода­тельствовать, все сложилось не так как было задумано редакторами текста в 1958 году: на практике Парламент может издавать законодательные акты по любому пред­мету ведения — что, кстати говоря, вызывает критику у некоторых французских авторов и политиков — а не только по перечисленным в ст. 34 Конституции предметам. Конституционный совет, роль которого, по словам авторов Конституции, заключалась именно в ограничении власти парламента — о чем свидетельствуют, кстати говоря, его обширные компетенции в разделении предметов ведения законодательной и исполнительной власти (ст. 37, п.2; ст. 41) — не «прочитал» Конституцию так как хотели ее авторы. Действительно, Конституционный совет решил, что «...статьи 34 и 37 Конституции не признают некон­ституционными положения законов регламентирующих предметы ведения, входящие в компетенцию исполни­тельной власти, а лишь разделили рядом с предметами ведения законодательной власти предметы ведения ис­полнительной, и наделили правительство возможностью — с помощью процедур предусмотренных ст. 37, п.2 и ст. 41 — гарантировать защиту своей компетенции...». Более того, Конституционный совет считает, что ст. 34-ая не является единственным положением Конституции, определяющем предметы, входящие в компетенцию законодателя: не только различные положения текста от 1958 года определяют компетенцию законодателя, но и другие тексты «конституционного блока», как, например, преамбула Конституции 1946 года и даже Декларация прав человека и гражданина 1789 года.

Таким образом, ограничение власти парламента Пятой республики фактически касается, лишь законодательной процедуры и инициативы, а не предметов, составляющих его компетенцию. Основным изменением конституцион­ной реформы 23 июля 2008 и является, на наш взгляд, расширение компетенций парламента в этой области.

Так, например, в соответствии с новой редакцией ст. 42-ой Конституции дебаты по проектам и предложениям законов будут отныне осуществляться по редакции текс­та принятой парламентской комиссией, а не в редакции текста проекта закона, предложенным правительством. Такое изменение явно отдает предпочтение органам парламента в редактировании текстов будущих законов. Так новая редакция ст. 44-ой Конституции уточняет, что право внесения поправок в законопроект отныне может использоваться и во время дебатов, а не как ранее, лишь во время рассмотрения текста в одной из комиссий.

Возможность образования смешанной паритетной комиссии (commissioin mixte paritaire) — целью кото­рой является предложение компромиссного текста в случаях, когда обе палаты парламента не могут принять идентичный текст — также ограничена. В соответствии с предыдущей редакцией второго пункта 45-ой статьи Конституции, правительство имело право, в случае срочности, созывать паритетную комиссию даже после первого чтения законопроекта. Новая редакция данной статьи предусматривает необходимость согласия конфе­ренции председателей той или иной палаты парламента (Confurences des pritsidents).

Важнейшими изменениями Конституции, значительно повышающими роль парламента в законодательной про­цедуре, являются несомненно изменения 48-ой и 49-ой статей Конституции.

В соответствии с предыдущей редакцией ст. 48-ой Конституции лишь один сеанс в месяц был резервирован для распорядка дня определенного той или иной ассамб­леей. Более того, это положение появилось лишь в 1995 году: ранее повестка дня определялась исключительно правительством. Отныне, повестка дня в соответствии со вторым пунктом ст. 48-ой, определяется на паритетной основе: таким образом, законопроекты и предложения законов будут обсуждаться по схеме, в которой пра­вительство не располагает преимуществом — с точки зрения количества времени в повестке дня посвященным его законопроектам — над членами ассамблеи. Честно говоря, мажоритарная система выборов в Национальную ассамблею будет позволять правительству и впредь при­нимать необходимые ему законы, так как оно опирается, на довольно однородное большинство в нижней палате парламента. Тем не менее, роль парламента в опреде­лении своего распорядка дня значительно увеличена. Необходимо отметить так же, что в соответствии с пунктом пятым данной статьи одно заседание в месяц отводится отныне повестке дня определенной группами оппозиции или парламентскому меньшинству, что является так же заметным нововведением.

Самым ограничительным для прав парламента в зако­нодательным процессе, являлся п. 3-й статьи 49-ой конс­титуции. В соответствии с данным положением, премьер-министр мог связать голосование закона Национальной ассамблеей с вопросом о своей ответственности, и в случае если резолюция порицания не предложена и не проголосо­вана то закон считается принятым: т.е. применение данной процедуры правительством вело фактически к тому, что закон мог быть принят даже в отсутствии голосования по нему парламентом. Отныне такая процедура ограничена: она может быть использована лишь в отношении бюджет­ных законов и законов о финансировании социального обеспечения, либо по любому другому закону, но лишь один раз за всю сессию парламента.

Следует отметить так же, что новая редакция Конституции содержит понятия ранее не употребляемые ей. Речь идет о парламентском меньшинстве или оппози­ции. Конечно же, право 60-ти депутатов или 60-ти сенато­ров обращаться в Конституционный совет косвенно дало уже некий статус парламентскому меньшинству, но такая терминология ранее не использовалась французской кон­ституцией. Одно из положений Конституции касающееся парламентского меньшинства уже было упомянуто нами (п. 5-й ст. 48 в ее новой редакции), тем не менее, следует заметить, что отныне оппозиция имеет действительно конституционный статус. Новая статья 51-1 Конституции закрепляет, что регламент каждой ассамблеи должен «закреплять специфические права групп оппозиции и групп меньшинств». Так например организация референ­дума изменена с учетом нового статуса парламентского меньшинства: отныне, сочетая институты народной и парламентской инициативы, референдум, наряду с уже существовавшими процедурами, может быть так же орга­низован по инициативе одной пятой членов парламента, при поддержке одной десятой избирателей внесенных в избирательные списки (ст. 11).

Следует отметить, наконец, что несколько расширены контрольные компетенции парламента. Так, например, парламент отныне будет официально приобщать Счетную палату при контроле деятельности правительства (ст. 47-2). Назначение на высшие государственные должности, в том числе и назначение членов Конституционного со­вета, осуществляется отныне после того, как постоянная комиссия в каждой палате парламента дала публичное заключение по той или иной кандидатуре (ст. 13).

 

§ 3. Введение реформой от 23 июля 2008 года новых судебных компетенций Конституционного совета

 

Основным нововведением конституционной реформы в области компетенций Конституционного совета является возможность обращения к нему судебных органов с воп­росом о конституционности закона — или в соответствии с точной редакцией нового текста, о соответствии закона правам и свободам гарантируемым Конституцией - применяемого в том или ином конкретном деле (ст. 61-1). Данное нововведение является одним из кардинальных изменений в области конституционной юстиции во Франции. До се­годняшнего дня «легицентриская» концепция правопоряд­ка была доминирующей — что и объясняет, что проверка конституционности законов осуществлялось во Франции только в предварительном порядке. Введение формы конкретного конституционного контроля a posteriori, ко­торую пытался уже, но безуспешно, ввести президент Ф. Миттеран в начале 90-х годов, является настолько важным изменением, что президент Н. Саркози несколько раз, до принятия настоящего конституционного закона, настаивал на важности данного нововведения для гарантии прав и свобод граждан, закрепленных Конституцией.

Тем не менее, необходимо отметить, что известная, в большинстве стран континентального права в которых существуют органы конституционной юстиции, система, так называемого, конкретного контроля, демонстрирует некоторые оригинальности. Действительно, новая статья Конституции (61-1) предусматривает, так называемую, во французской доктрине «фильтрацию» (filtrage) обращений судебных органов к Конституционному совету. В соот­ветствии с вышеуказанной статьей, фильтрация судебных запросов о конституционности законов будет осущест­вляться верховными судами двух ветвей судов общей юрисдикции: Кассационным судом и Государственным советом.

Данная компетенция Конституционного совета застав­ляет нас отметить, что данный конституционный орган является судебным, т.е. является полноценным органом конституционной юстиции континентальной модели. Такая квалификация в отечественной доктрине часто оспаривалась и оспаривается, тогда как французская доктрина была единогласна даже до последних изменений Конституции в том, что Конституционный совет является конституционным судом.

Среди других нововведенных компетенций Конституционного совета необходимо так же отметить обязательный контроль проектов законов принимаемых посредством референдума. Так в соответствии с новой ст. 11-ой Конституции, а так же ст. 61-ой Конституции Конституционный совет должен, в том же порядке в ко­тором он уже осуществляет контроль органических зако­нов и регламентов обеих палат парламента, проверить в предварительном порядке соответствие проектов законов принимаемых на референдуме Конституции.

Отныне Конституционный совет определяет так же конституционность чрезвычайного положения, которое ранее являлось дискреционным, не кем неконтролируемым полномочием президента (ст. 16).

Необходимо отметить, наконец, что предусмотренный новой редакцией ст. 39-й контроль проектов законов, когда во время их внесения в ту или иную ассамблею конфе­ренция президентов (Conference des presidents) ассамблеи констатирует их несоответствие органическим законам, нам кажется, наименее значимой новой компетенцией Конституционного совета и объясняется скорее всего но­вым разделением компетенций в законодательном процес­се между правительством и законодательной властью.

 

§ 4. Заключение

 

Многочисленные изменения конституционного тек­ста от 4-го октября 1958 года, одобренные Конгрессом французской республики 21-го июля 2008 года, коснулись всех предметов, регулируемых данным текстом. Тем не менее, основными из них, на наш взгляд, являются изменения, касающиеся перераспределения некоторых компетенций между законодательной и исполнительной властью, а так же новых компетенций Конституционного палату при контроле деятельности правительства (ст. 47-2). Назначение на высшие государственные должности, в том числе и назначение членов Конституционного со­вета. Действительно, несмотря на ограничение прав парламента Пятой республики редакторами консти­туции, форма правления во Франции была задумана в соответствии с традицией в этом государстве как чисто парламентская. Тем не менее, эволюция Пятой республики — как на практике, так и посредством реформ — привела к явному приоритету президентской власти в функциони­ровании государства. Таким образом, конституционная реформа от 23-го июля 2008 внесла необходимые для уравновешивания полномочий между исполнительной и законодательной властью нововведения: отныне парла­мент наделен новыми полномочиями в законодательном процессе, а Конституционному совету дана возможность контролировать законы посредством обращений к нему судов общей юрисдикции.

Наконец, необходимо предупредить читателя, что некоторые из измененных статей еще пока не вступили в силу, в связи с отсутствием органических законов. Как нам кажется, по истечении ротационного президентс­тва Франции в Европейском сообществе и разрешения экономических проблем, связанных с финансовым и экономическим кризисом, нам не придется долго ждать появления органических законов, регламентирующих новые конституционные положения.