«Сравнительное конституционное обозрение».-2008.-№5.-С.53-68.

 

Ограничения президентской власти в посткоммунистических странах

 

Ангелика Нуссбергер

 

В настоящей статье1 анализируется размывание пределов власти, установленных в начале процесса демокра­тизации в бывших коммунистических странах. В центре внимания находятся временные ограничения на пре­зидентскую власть, поскольку они считаются одним из наиболее эффективных барьеров на пути безграничного продления личной власти. Устранение или реинтерпретация таких положений может служить индикатором пе­рехода от демократии к авторитарному правлению.

 

Конституционализм — это искусство созда­ния юридических правил того, как приручить Власть. Власть надо контролировать и огра­ничивать, чтобы добиться справедливого ба­ланса между интересами отдельного человека и интересами государства, между интересами большинства и меньшинства, тех, кто правит, и тех, кем правят. Решений на все времена, справедливых на протяжении веков, не суще­ствует. Но после долгого периода проб и оши­бок в Европе возникли некоторые общепри­знанные принципы. Наиболее важные среди них — демократия, права человека и верхо­венство права.

Поэтому по окончании социалистического периода все центрально - и восточноевропейские, а также среднеазиатские страны ориен­тировались именно на эти ценности, закреп­ляя их в новых конституциях.

С тех пор прошло почти двадцать лет, так что, возможно, пришло время обозреть и сравнить выработанные правовые решения и критически оценить их влияние на перераспределение, контроль и ограничение власти в странах, переживших глубокие перемены2. Удивительно, что, несмотря на общие цели и идеи, все эти посткоммунистические страны3 развивались и развиваются по-разному.

Основной вопрос заключается в том, не был ли этот процесс, именуемый «третьей волной» демократизации в конце XX века4, остановлен или даже обращен вспять реакцией, несущей возврат к авторитарному прав­лению. Такая точка зрения предлагается в не­давнем исследовании Фонда Бертельсманна, где указывается, что демократические прин­ципы хотя и заняли передовые позиции на по­верхности, но тем не менее не влияли на дей­ствительность. Таким образом, многим государствам присуща лишь «дефектная» или неполноценная демократия5.

Во время процесса разработки конститу­ций в начале 1990-х годов имелся консенсус в пользу ограничения власти, хотя выбира­лись самые разные модели, от парламентской демократии до систем с сильной президент­ской властью, между которыми, в свою оче­редь, находятся различные смешанные и «по­лупрезидентские» системы6. Но какие бы пределы и правила ни определялись во вновь разработанных конституциях, они создава­лись для того, чтобы восприниматься всерь­ез. И тем не менее с тех пор многие ограниче­ния сняты, многие четкие конституционные правила искажаются противоположной пра­вовой практикой.

 

Исторический контекст установления ограничений президентской власти в новых конституциях посткоммунистических стран

 

Разработку конституций в новых демократиях можно рассматривать как реакцию на негативный исторический опыт7. Одной из глав­ных проблем было злоупотребление властью со стороны компартий и — что еще хуже — партийного руководства8. Не существовало четкой границы между государством, обще­ством и политической партией. Партия твер­до держала в руках и общество, и государст­во. Таким образом, власть партийных лидеров была неограниченной как в масштабе, так и во времени. Коммунистические диктаторы держались за власть в течение очень долгого времени, обычно пожизненно. На протяже­нии почти 70 лет в Советском Союзе было всего шесть случаев перехода власти от одного партийного лидера к другому: от Ле­нина к Сталину, от Сталина к Хрущеву, от Хрущева к Брежневу, от Брежнева к Андро­пову, от Андропова к Черненко и от Чернен­ко к Горбачеву. В других социалистических странах партийные лидеры также на протяжении десятилетий оставались во главе госу­дарства, например Чаушеску правил 22 года, а Тито — 35. Хотя периодически устраива­лись выборы, позициям властей ничего со стороны избирателей не грозило. Передача власти всегда сопровождалась отсутствием открытости и закулисной борьбой. В конце 1980-х годов коммунистические режимы бы­ли сметены народным протестом, направлен­ным не только против авторитаризма, но и против геронтократии.

Таким образом, одной из самых сложных задач было определить новые и эффективные правила не только для ограничения автори­тарной власти в целом, но и для временного ограничения личной власти. В начале нового периода этот вопрос пришлось решать в революционных условиях. Многолетние комму­нистические вожди были вынуждены отойти в сторону, чтобы уступить дорогу новым де­мократически избранным лидерам. Главной целью этого периода было обеспечить плав­ную передачу полномочий и избежать крово­пролития — пример знаменитого «круглого стола» в Польше показывает, как сложно было найти полудемократический компро­мисс передачи власти. Коммунистический по­литический и военный руководитель Войцех Ярузельский, занимавший посты премьер-министра в 1981 — 1985 годах и главы поль­ского Государственного Совета в 1985— 1989 годах, был в 1989 году избран Президентом Республики, однако ушел в отставку в 1990 году. Первое поколение президентов в центрально- и восточноевропейских стра­нах часто считалось «переходным решением» до разработки общепринятых и устойчивых правил легитимной передачи власти и ее ограничения9.

В целом определение новых моделей раз­деления властей носило в большинстве стран весьма спорный характер, как, например, в Украине, и долгие годы тормозило принятие новых конституций. В России борьба вокруг разделения властей между законодательной и исполнительной ветвями даже привела к вооруженному столкновению в 1993 году.

 

Дальнейшие изменения в новых конституциях в конце 1990-х годов и в начале XXI века

 

В некоторых странах конституционный ком­промисс, найденный изначально, сохраняет­ся в неприкосновенности до сих пор. В других странах он вскоре был оспорен. Мы можем наблюдать большое количество фундамен­тальных поправок в новых конституциях на протяжении сравнительно короткого периода времени10.

Одними из первых стран, полностью пере­смотревших свои конституции или даже принявших новые, были Казахстан в 1995 году" и Беларусь в 199612. В Киргизии Конституция пересматривалась трижды, в 199613, 199814и 200315 годах; недовольство новой Конститу­цией привело к протестам против Президен­та Акаева в 2004 году и в конце концов к раз­работке двух новых конституций в 2006 го­ду16. После того как их обе Конституционный суд провозгласил неконституционными17, в 2007 году была принята новая, уже шестая киргизская Конституция18. В Грузии и Украине внесение фундаментальных изменений в кон­ституции в 2004 году было обусловлено рево­люционными движениями, так называемыми «революцией роз» в Грузии19 и «оранжевой революцией» в Украине20. Пересмотр Кон­ституции в Македонии не был прямо связан с моделью разделения властей между испол­нительной и законодательной ветвями вла­сти; это был ответ на волнения албанского меньшинства, закрепленный Охридским до­говором от 13 августа 2001 года21. В Слова­кии внесение изменений в Конституцию в 1999 году было необходимо из-за политического пата, в ходе которого парламенту не удавалось избрать нового Президента Республики в 1998 году: парламентские выборы Президента были заменены всенародным голосованием22. В Хорватии Конституция была заменена после окончания «эпохи Туджмана». Баланс сил сместился в сторону парла­мента23. Конституционные изменения имели место и в Узбекистане24.

В некоторых случаях конституция открыто не пересматривалась, но тем не менее первоначально разработанная система разделения властей была изменена или даже заменена на противоположную. Это имело место в Рос­сийской Федерации, где решения Конститу­ционного Суда25, фундаментальные правовые акты, такие как законы об изменении избира­тельной системы26, и интерпретация полити­ческими игроками конституционных ролей27 привели к заметному изменению в провоз­глашаемой Конституцией модели разделения властей28.

Обзор реформ в области конституцион­ных разработок показывает, что, несмотря на серьезнейшие политические противоречия, модели парламентской демократии в реформирующихся центральноевропейских странах реже подвергаются содержательным изменениям, чем полупрезидентские и президент­ские системы в Восточной Европе и Средней Азии.

Размывание системы сдержек и противовесов

 

Как показал опыт, на протяжении первых де­сятилетий после конституционных реформ в посткоммунистических странах ограничения власти, основанные на сдержках и противо­весах, могли быть легко преодолены посред­ством переинтерпретаций и манипуляций в рамках политического процесса. Напротив, чтобы произвести изменения, следует экс­плицитно устранить ограничения, блокиру­ющие личную власть. В первом случае де­мократический фасад можно сохранить, а во втором разрыв между демократическими цен­ностями и действительностью скрыть трудно.

Относительный характер традиционных ограничений на президентскую власть, основанных на доктрине разделения властей, можно продемонстрировать на нескольких примерах. В то время как Конституция США прямо заявляет, что «исполнительная власть предоставляется Президенту Соединенных Штатов Америки»29, конституции посткоммунистических стран не следовали этому образцу. Пре­зидент не облекается властью путем общей статьи. Вместо этого компетенции четко перечисляются в виде ограниченного каталога.

Однако рамки таких каталогов можно раз­двинуть, что-в действительности и происхо­дит, ссылаясь на широкие конституционные полномочия президента. Эти определения могут иметь самый разный характер. В Эсто­нии Президент характеризуется просто как «глава государства» (§ 77 Конституции Эсто­нии). В Армении Президент, кроме того, яв­ляется «гарантом независимости, территори­альной целостности и безопасности Респуб­лики», который «обеспечивает соблюдение Конституции, нормальное функционирование законодательной, исполнительной и судеб­ной властей» (ст.49 Конституции Армении). Конституционный Суд РФ взял соответству­ющее положение Конституции, определяю­щее роль Президента как «гаранта Консти­туции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина» (ст.80 Конститу­ции РФ), как отправную точку для оправда­ния полномочий ultra vires, не предусмотрен­ных в каталоге президентских прерогатив30.

Власть президента имеет источник во все­народных выборах. Президенты избираются прямо или же парламентом; в посткоммуни­стических странах последняя возможность выбирается довольно редко31. Но даже пери­одически повторяющиеся выборы не гаран­тируют эффективного контроля над властью. В коммунистический период явка на избира­тельные участки достигала почти 100 %. Это же происходит и на некоторых выборах в посткоммунистических странах32. Время от времени появляются сообщения о фальси­фикации выборов33. Исследования Венецианской комиссии в этой области показывают, как легко при помощи правил, касающихся избирательной системы в общем и таких де­талей, как избирательные комиссии, пороги явки и допуск политических партий, можно предопределить несправедливый исход выбо­ров34. Соответствующие международные кон­венции в этой области, такие как Конвенция о стандартах демократических выборов, из­бирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Го­сударств, принятая семью членами СНГ в 2002 году35, на практике еще не продемон­стрировали свою эффективность36.

В общей теории разделения властей пре­зиденты формируют часть исполнительной ветви власти. Тем не менее они могут вмеши­ваться и в законодательство. Наиболее мощ­ным инструментом в руках президента явля­ется право вето на законы, принятые парла­ментом37. Но, как правило, это вето может быть преодолено соответствующим большин­ством голосов парламента, определяемым в разных странах по-разному38. Указы и распо­ряжения президента стоят иерархически ни­же парламентских законов и должны соот­ветствовать законам и конституции. Несмот­ря на эти установления, сфера президентских полномочий издавать указы и распоряжения по-прежнему кажется неясной; разграничи­тельная линия между законодательством ис­полнительной власти и парламента часто расплывчата39. Одним из наиболее крайних примеров является законодательная деятель­ность покойного Президента Туркмении Ниязова. Многие из его указов, такие как запрет видеоигр или балета и оперы, прямо наруша­ли права человека.

В общем случае подобные ограничения эффективны лишь тогда, когда политический процесс основан на честной игре, а законода­тельные права воспринимаются всерьез. Но, как показывает опыт, как только возникают какие-то манипуляции, немедленно появля­ются проблемы. Согласие других политиче­ских игроков может быть достигнуто при по­мощи подкупа, угроз и шантажа, функцио­нирование политических институтов может быть подорвано, а общественное мнение искажено несвободными СМИ. Все эти мани­пуляции не требуют конституционных изме­нений; фасад демократического режима мо­жет остаться нетронутым. Таким образом, наиболее важным фактором функциониро­вания «сдержек и противовесов» является устойчивая, хорошо развитая демократиче­ская конституционная культура40. Если конституционные основы не соответствуют существующим в данной системе отношениям, мнениям, ценностям, эмоциям, информации и опыту, они обречены на неудачу.

Среди всех ограничений на президентскую власть, вероятно, наиболее эффективное — это установления, запрещающие переизбра­ние после двух сроков. Если одно и то же ли­цо не может находиться на вершине исполнительной власти в стране более некоторого определенного промежутка времени, кадро­вые перемены необходимы. А кадровые пере­мены, как правило, разрушают окостеневшие структуры и позволяют начать с чистого ли­ста. Кроме того, такие ограничения четки и недвусмысленны, не оставляют места для интерпретаций и могут основываться на пси­хологической очевидности того, что люди, остающиеся у власти на протяжении боль­шого периода времени, склонны с легкостью терять контакт с действительностью. Хотя ограничения на президентский срок не могут предотвратить авторитарного правления как такового41, они, если серьезно к ним отно­ситься, являются фактором, препятствующим застою. А преодоление застоя может помочь исправить ошибочные тенденции.

Однако временные ограничения для вла­ствования не являются conditio sine qua поп для демократий. Их можно рассматривать как контрпродуктивные для стабильности. Если некая кандидатура на президентских выборах отвергнута по причине исчерпания ограниче­ния на сроки, несмотря на то что она может набрать большинство голосов, то ограниче­ние на сроки в данном случае непосредствен­но противоречит воле народа. На самом деле, люди подвержены «защите» против их воли. Но опыт показывает, что это может быть необходимо, если это единственный способ ограничить разрушительные эффекты мани­пулирования общественным мнением. Как сформулировал Верной Богданор, «кодифи­цированные конституции, в конечном итоге, считаются окончательным способом ограни­чения правящей власти; а в демократии так­же и власти народа, перед которым ответст­венно правительство»42.

 

Временные ограничения на президентскую власть в разных конституционных системах

 

1. Временные ограничения на президентскую власть как часть американской конституционной традиции

Традиция ограничения периода занимания президентской должности двумя сроками существовала в США с самого начала консти­туционной системы. Джордж Вашингтон не стремился к переизбранию на второй срок. Томас Джефферсон также поддержал эту тра­дицию. Так, в 1807 году он заявил, что, «если некоторое прекращение полномочий высше­го Магистрата не будет закреплено в Консти­туции или подкреплено практикой, его долж­ность, формально четырехлетняя, фактиче­ски станет пожизненной»43. Хотя не было никаких четких конституционных положений, запрещающих президентам избираться на должность более чем дважды, это ограниче­ние соблюдалось всеми американскими пре­зидентами44, за исключением Франклина Руз­вельта, который был избран на четвертый срок в 1944 году, но вскоре после этого скон­чался. Чтобы гарантировать неписаное пра­вило от последующих нарушений, в 1951 го­ду путем XXII Поправки в Конституцию бы­ло внесено следующее положение: «Ни одно лицо не может быть избрано на должность Президента более чем два раза...»

Это ограничение играет важную роль в конституционной системе США. Хотя полно­мочия Президента широки, а система сдержек и противовесов многими считается до­вольно слабой, постоянные кадровые изме­нения не допустили дегенерации системы. Та­ким образом, признание сочетания сильной власти и жесткого временного ограничения можно считать характерной чертой американ­ской правовой культуры.

 

2. Временные ограничения на президентскую власть как часть европейской конституционной традиции

а) Западноевропейские монархии

Президентские системы, подобные амери­канской, и парламентские, подобные британ­ской, имеют много важных точек расхожде­ния. В известной степени их можно объяснить историческими причинами. Так, например, построение конституционной системы Сое­диненных Штатов происходило под влиянием философии Просвещения. Система власти могла быть построена с нуля без учета устой­чивых традиций или ролей, традиционно при­писываемых некоторым общественным груп­пам45. Напротив, в парламентских системах передача власти от монарха парламенту представляла собой медленный процесс, шедший с XVII по XX век. Монарх остался главой исполнительной власти, но постепенно утратил политическую власть. Барьер против злоупотребления властью не считался необходи­мым, поскольку фактическая политическая власть была сведена лишь к представитель­ным функциям46. Что касается передачи вла­сти, то единственное нужное установление — это передача функций главы государства в случае кончины или отречения. Фактическая власть находится в руках премьер-министра. Но, в отличие от американской модели, срок пребывания премьера в должности, как пра­вило, не ограничен. Вероятно, это связано с представлением о том, что положение премь­ер-министра является слабым из-за того, что он зависит от парламента и может находить­ся под контролем оппозиции. Премьер-мини­стра легко сместить путем вотума недоверия, в то время как импичмент президенту может быть вынесен только на основании государ­ственной измены или иного тяжелого пре­ступления. Таким образом, одно и то же лицо может находиться в доминирующей роли на политической сцене на протяжении длитель­ного периода времени, как, например, Мар­гарет Тэтчер, которая была премьер-минист­ром одиннадцать лет.

 

б) Парламентские и полупрезидентские демократии в Западной Европе

В отличие от монархий, в парламентских де­мократиях с избираемыми президентами президентский срок ограничен47. Это удивитель­но, так как в парламентских демократиях по­стом президента едва ли можно злоупотре­бить для узурпации власти. Примером может служить германская конституционная систе­ма. Президент считается высшим представи­телем государства, но почти не имеет полити­ческого влияния. Даже право налагать вето на неконституционные законы четко не про­писано в Основном законе и является пред­метом серьезных споров среди специалистов по конституционному праву. Каждый указ или директива Президента требует для вступ­ления в силу контрасигнации канцлера или министра, в чью сферу компетенции входит документ48. Общие направления политики определяет канцлер, и он же ответствен за них49. В отличие от правил для президентов, срок политически ответственных премьер-министров не ограничен. Поэтому некоторым премьер-министрам или канцлерам удава­лось держать в руках власть довольно долгое время. Эра Конрада Аденауэра продлилась 14 лет, эра Гельмута Коля — 16.

В полупрезидентских системах, таких как французская, ситуация иная50. В первона­чальной редакции французской Конституции 1958 года Президент Республики избирался на семилетний срок и мог быть переизбран еще на одно семилетие. Эти правила были изменены в 2002 году. Теперь срок полномо­чий составляет пять лет, но количество пере­избраний не ограничено51.

 

в) Парламентские и полупрезидентские демократии в Центральной Европе

Системы Центральной Европы соответству­ют западноевропейским. Власть президента ограничена четко заданными временными рамками, а переизбрание после второго сро­ка исключено52. Интересно, что в пределах исполнительной власти ограничение сроков относится лишь к посту президента, но не премьер-министра.

Исторический опыт на протяжении почти двух десятилетий конституционной практики в странах Центральной Европы показывает, что эти ограничения соблюдаются. Большин­ство вновь избранных президентов были ин­теллектуалами, писателями, диссидентами или лидерами оппозиции, такими как Вацлав Гавел, Арпад Гёнц или Лех Валенса53. Они считались символами начала новой эры и соз­дания новой национальной идентичности пос­ле периода гнета. Тем не менее на протяже­нии переходного периода между старой эпо­хой и определением новых конституционных рамок роль, которую играли президенты, но­сила крайне спорный характер. Вновь из­бранные президенты не всегда были на вы­соте, чтобы воздержаться от политических распрей, особенно во время первого прези­дентского срока. Некоторые из них, такие как Арпад Гёнц и Лех Валенса, часто прибегали к праву вето на парламентские законы. Дру­гие неоднократно использовали свое право инициирования законодательного процесса54. Более того, характерной чертой политической культуры стал антагонизм между президентом и премьер-министром, как в Чехии и Словакии. В Венгрии для прояснения соответст­вующих компетенций стороны обратились в Конституционный суд55.

«Новые президенты» оставались в долж­ности один или два срока и больше переизби­раться не могли. Лимит на сроки соблюдался, но в политике власти он не являлся решаю­щим фактором.

 

3. Неэффективность временных ограничений на президентскую власть в полупрезидентских и президентских системах Восточной Европы и Средней Азии

Президентские и полупрезидентские систе­мы, которые были сформированы в Восточ­ной Европе и Центральной Азии, в этом от­ношении серьезно отличаются. С одной сто­роны, изменения или упразднения ограни­чений на президентский срок открывали путь для новых форм авторитарных систем. С дру­гой — вынужденная передача власти вызыва­ла революции против правящей элиты. Мир­ная передача власти после определенного конституцией срока полномочий представ­ляла собой редкое исключение.

 

а) Снятие ограничений

Казахстан

Наиболее откровенный способ игнорирова­ния демократических правил игры — отмена соответствующих временных ограничений, закрепленных в конституции. Это было сде­лано в Казахстане56.

Казахстан стал одной из первых респуб­лик СССР, в которых по образцу решения Горбачева был введен президентский пост (1990). В 1991 году Президентом Республики Казахстан был избран Назарбаев, который с 1989 года был первым секретарем Комму­нистической партии Казахстана. Согласно первой Конституции Казахстана, принятой в 1993 году, Президент избирался всенародно на пятилетний срок и мог быть переизбран один раз; максимальный возраст для Прези­дента устанавливался в 65 лет (п. 1 ст.41 Конституции). В 1995 году на референдуме была принята новая Конституция, сохраняю­щая эти положения. Лишь в 1998 году, неза­долго до истечения первого срока Президента Назарбаева57, соответствующая статья была пересмотрена58. Срок пребывания в должности был увеличен до 7 лет, ограничение дву­мя сроками и максимальный возраст были исключены, компенсаций данному расшире­нию президентской власти не предусматрива­лось59. Вместе с этой реформой дата выборов была установлена задним числом, 50-про­центный порог явки на выборах, внедренный в 1995 году, был устранен. В 2007 году Кон­ституция была изменена еще раз: президент­ский срок был снова сокращен до пяти лет и было установлено, что ограничение на из­брание одного и того же лица Президентом более двух раз подряд не распространяется на первого Президента Республики Казах­стан. Интересно, что эти изменения начнут действовать лишь с 2012 года, поскольку применяются к лицу, которое будет избрано Президентом Республики по итогам прези­дентских выборов, проведенных в связи с ис­течением семилетнего срока полномочий Президента Республики, избранного на вы­борах 4 декабря 2005 года.

Беларусь

В Беларуси конституционная статья, ограни­чивающая президентские полномочия двумя пятилетними сроками, содержавшаяся в пер­вой версии Конституции 1994 года (ч. 1 ст. 97 Конституции Республики Беларусь), не была отменена при фундаментальном пересмотре Конституции в 1996 году. В части 1 статьи 81 Конституции повторялись те же положения. Однако, согласно переходным положениям (ст. 144), Президент мог сохранить свои пол­номочия. Срок его полномочий исчислялся с момента вступления в силу новой Конститу­ции. Это означало, что первый срок Прези­дента Лукашенко, который истек бы уже в 1999 году, был продлен до 2001 года. Венецианская комиссия нашла, что пересмотр Кон­ституции в 1996 году в целом «не соответствует демократическим минимальным стан­дартам европейской конституционной традиции»60. Несмотря на эту критику и отказ со стороны США и ЕС признавать легитим­ность референдума, Конституция с внесен­ными поправками рассматривалась как пра­вовой фундамент президентства Лукашенко. В 2004 году был проведен второй референдум по устранению ограничений на последова­тельные президентские сроки. Формулиров­ка вопроса была персонализирована и прямо связана с кандидатурой Лукашенко на предстоящих президентских выборах61. Согласно официальным результатам, 79,42 % изби­рателей поддержали это предложение Пре­зидента. Таким образом, в Конституцию была внесена поправка согласно статье 140 Кон­ституции, позволяющей вносить поправки или дополнения в Конституцию посредством референдума. Согласно мнению Венецианской комиссии, это конституционное измене­ние показывает «подход к функционированию государства, находящийся в прямом проти­воречии с европейскими демократическими стандартами»62. Больше всего критикуется введение «очевидно противоправного лич­ного элемента в вопросе, поставленном на референдум»63. Таким образом, референдум 2004 года рассматривается как «усугубление недостатков демократии в стране, которая и так характеризуется исключительными пол­номочиями Президента без адекватных сдержек и противовесов»64.

Эти примеры показывают, насколько ре­ферендумы уязвимы для злоупотреблений. Они находятся «очень и очень далеко от кон­цептуальной структуры общественного дис­курса, которая поднимает референдумы с уровня манипулированной ратификации на уровень "совещательной политики", к кото­рой призывал Юрген Хабермас...»65.

 

б) Обход ограничений

Туркменистан

В Туркменистане дело в отношении неогра­ниченного правления бывшего коммунистического вождя Ниязова зашло еще дальше, хотя формулировки Конституции эксплицитно не менялись. Конституционное ограниче­ние на два пятилетних срока, установленное в 1992 году66, в 1994 году по итогам рефе­рендума было перенесено на 2002 год67. В 1999 году в соответствии с конституционным законом Ниязов получил право остаться Пре­зидентом пожизненно. Ниязов скончался в 2006 году, пробыв у власти шестнадцать лет. К этому времени его режим превратился в одну из худших тоталитарных и репрессивных диктатур в мире, ознаменованную всепрони­кающим культом личности68.

 

Узбекистан

В Узбекистане схема властной политики, не­зависимо от конституционных ограничений, очень похожа на модели, появившиеся в дру­гих среднеазиатских странах, хотя Конститу­ция эксплицитно не менялась. Первоначаль­ный текст Конституции 1992 года ограничи­вает срок полномочий Президента двумя пя­тилетиями69. Бывший коммунистический ли­дер Ислам Каримов выиграл первые выборы в 1991 году, то есть до принятия Конституции. В 1995 году путем референдума, подвергше­гося острой критике, его срок был продлен до 2000 года. Когда он был избран Президен­том в 2000 году, это избрание было интер­претировано как первый его официальный срок на основе Конституции 1992 года. В феврале 2002 года продолжительность пре­зидентского срока была увеличена с 5 до 7 лет, а дата выборов, соответственно, из­менена. Если Каримов останется у власти до конца своего официального «второго» срока в 2014 году, то тем самым получится, что ему удалось удержаться у власти 23 года без экс­плицитного изменения ограничительных по­ложений Конституции70.

 

Таджикистан

Другим примером неуважения к четким кон­ституционным принципам является Таджикистан. В 2003 году в Конституцию было внесе­но 56 поправок. Вместо одного семилетнего срока были допущены два. Президент Рахмонов начал свой первый срок, согласно новой Конституции, лишь в 2006 году. Это позво­лит ему остаться у власти до 2020 года.

Все приведенные примеры показывают, что, несмотря на конституционные положе­ния, ограничивающие личную власть прези­дента, практика мало зависит от правил. Ско­рее, правила произвольным образом отвер­гаются.

 

в) Личная преемственность, несмотря на кадровые изменения

Воссоздание династий. Иная ситуация, кажется, сложилась в Азер­байджане. Президентство Гейдара Алиева за­кончилось после двух пятилетних сроков71. Однако в Азербайджане власть перешла от отца к сыну. Утверждается, что выборы фаль­сифицированы, а передача власти воспринималась лишь как династическая перемена72. Критическая оценка ситуации в Азербайджа­не иллюстрируется различными резолюциями Парламентской Ассамблеи Совета Европы и Европарламента о политических заключен­ных в Азербайджане73 и подавлении оппози­ции74.

 

Российская модель

В России «проблема 2008 года» была одной из наиболее оживленно обсуждавшихся тем во время второго срока президентства Пути­на75. В российской Конституции эксплицитно предусмотрено ограничение президентских полномочий двумя четырехлетними сроками; таким образом, это одна из наиболее строгих систем76. Так как Путин постоянно отрицал намерение менять Конституцию, но вместе с тем не скрывал желания существенно влиять на российскую политику, аналитики и обозре­ватели постоянно интересовались тем, как эту проблему можно бы было решить. Пре­зидент Путин согласился быть центральным кандидатом партии «Единая Россия» на парламентских выборах 2007 года, но сложил свой думский мандат немедленно после из­брания. 10 декабря 2007 года он объявил о поддержке на предстоящих выборах 2008 го­да Дмитрия Медведева. Через несколько ча­сов выбранный им кандидат заявил, что ес­ли он будет избран Президентом, то назначит премьер-министром Путина. Как и предска­зывалось, Медведев был избран Президен­том 2 марта 2008 года, набрав более 70 % голосов, а Путин назначен премьер-минист­ром.

Этот сценарий показывает, что, если по­литические игроки придерживаются конституционных правил, кадровых изменений и на­рушения преемственности можно избежать. Интересно, как будет далее функционировать эта модель сотрудничества Путина и Медве­дева.

 

г) Передача власти

в революционных условиях

Передача власти от одного президента, пра­вившего долгое время, к другому, как кажет­ся, сочетается с большим риском. В Украине, Грузии и Киргизии это вело к революцион­ным политическим переворотам.

 

Украина

В Украине в 1994 году Президентом был из­бран Леонид Кучма, бывший коммунистический деятель. Выборы основывались на ста­рой Конституции Украины, составленной в советское время, хотя и с многочисленными поправками. В 1999 году он был переизбран в соответствии с новой Конституцией, приня­той в 1996 году. Несмотря на эксплицитный запрет: «Одно и то же лицо не может быть Президентом Украины более двух сроков под­ряд» (ст. 103 Конституции Украины), было несколько попыток снять эти ограничения. Инициатива Кучмы продлить свои полномо­чия до 2006 года в рамках масштабной конституционной реформы успеха не имела77. Но на основе инициативы по интерпретации соответствующих статей Конституции, исхо­дившей от депутатов Верховной Рады, в де­кабре 2003 года Конституционный Суд Укра­ины решил, что Кучма имеет право балло­тироваться на третий срок. Суд заявил, что первый срок Кучмы не определялся еще Кон­ституцией 1996 года, так что начало его пре­зидентства не должно было приниматься во внимание при счете сроков78.

Эти попытки показывают, с одной сторо­ны, что к правилам относятся серьезно и не просто отбрасывают их. С другой стороны, стало ясно, что правящая элита не приемлет ограничения власти и ищет обходных путей. Тем не менее в 2004 году Кучма решил поки­нуть пост и поддержать Виктора Януковича как преемника. Очевидная манипуляция вы­борами вызвала так называемую «оранже­вую революцию» в Украине79, которая затем вызвала важные изменения в конституцион­ной системе80. Можно сказать, что времен­ные ограничения на президентский срок ста­ли одним из решающих правовых факторов, способствовавших передаче власти. Без та­кого ограничения, вероятно, Леонид Кучма остался бы в должности, а авторитарные тен­денции усугубились бы81.

Долгосрочные последствия «оранжевой революции» носят спорный характер. Парламентская Ассамблея Совета Европы подчер­кнула возвращение Украины к демократии и признала «достижения оранжевой револю­ции, которые позволили укрепиться в Украи­не ключевым демократическим свободам: в стране имеются свобода слова и СМИ, сво­бода собраний, политической конкуренции и парламентской оппозиции, а также энергич­ное гражданское общество»82. Критики от­мечают нестабильность этой системы. ПАСЕ все же колеблется высказываться по поводу прогресса Украины после «оранжевой рево­люции». В докладе ПАСЕ «Об обязатель­ствах и свершениях Украины» (2006) отме­чается, что «все же несколько рано делать окончательные оценки того, насколько новое руководство способно следовать фундамен­тальным принципам, лежащим в основе Со­вета Европы»83.

 

Грузия

В Грузии «революция роз» произошла неза­долго до истечения президентского срока84 Шеварднадзе, который обвинялся также в превышении полномочий и построении коррумпированной авторитарной системы. Когда оказалось, что результаты выборов подвергаются манипуляциям, на улицах Тбилиси на­чались массовые антиправительственные демонстрации. Протесты оппозиции в конце концов привели к тому, что Президент объя­вил об отставке. На выборах 2004 года Пре­зидентом был избран Михаил Саакашвили. Затем была изменена Конституция. Хотя не­которые полномочия были переданы парла­менту, общая оценка показывает, что пози­ции Президента укрепились85. Ограничение на президентские сроки осталось незатрону­тым. Венецианская комиссия приветствовала общую цель поправок, но нашла их не вполне последовательными86.

Решение парламента принять поправки к Конституции и провести совместные парламентские и президентские выборы в периоде сентября по декабрь 2008 года87 еще раз вызвали жесткую реакцию со стороны народа. Полномочия парламента были бы продлены по сравнению со сроком, на который тот был избран, а срок Президента укоротился бы. То, что такое одностороннее решение, продлева­ющее полномочия демократически избранно­го органа, не было принято, показывает чувствительность к конституционным принци­пам. В качестве реакции на общественный протест президентские выборы были прове­дены уже в январе 2008 года.

 

Киргизия

Третьей страной, где передача власти была вынужденной из-за революционных волне­ний, стала Киргизия. Киргизская Конститу­ция 1993 года во время президентства Аска­ра Акаева пересматривалась трижды — в 1996, 1998 и 2003 годах. Акаев был избран на президентский пост парламентом еще в 1991 году, до вступления новой Конституции в силу. Таким образом, Конституционный суд решил в 1998 году, что Акаеву ничто не пре­пятствует баллотироваться на следующий срок в 2000 году. Однако так называемая «тюльпановая революция» после парламентских выборов в марте 2005 года заставила Акаева уйти в отставку в апреле. Новый Президент Курманбек Бакиев пообещал принять новую Конституцию, и этот проект активно обсуждался с экспертами Венецианской ко­миссии88. Однако спорные вопросы относи­тельно системы власти и распределения пол­номочий между Президентом, парламентом и премьер-министром замедлили этот процесс. И снова народные волнения ускорили дейст­вия: в большой спешке в ноябре 2006 года была принята новая версия Конституции, где вводилась в основном парламентская систе­ма89. Хотя она содержала много непоследова­тельностей, Венецианская комиссия привет­ствовала общую тенденцию к сокращению объема президентских полномочий. Но так как главные политические игроки не были удовлетворены достигнутым компромиссом, в декабре того же года была принята новая редакция Конституции, усиливающая прези­дентские полномочия90. Конституционность использованной для принятия обеих новых редакций Конституции процедуры была оспо­рена некоторыми депутатами парламента. 14 сентября 2007 года Конституционный суд решил, что процедура принятия обеих новых редакций Конституции была неконституцион­ной, так как экспертное мнение Конституци­онного суда не было запрошено. Таким обра­зом, он аннулировал обе редакции. Это реше­ние было оспорено парламентом Киргизии, который счел, что Суд превысил явным об­разом свои полномочия. Венецианская комиссия сочла решение Конституционного су­да объявить неконституционным весь текст действующей Конституции «крайне необыч­ным, если не беспрецедентным», и подчеркнула возможные последствия в случае того, если все действия, осуществленные по бывшим конституциям, лишатся правовой базы91. 19 сентября 2007 года Президент Бакиев из­дал указ, выносящий на референдум новую версию Конституции, а также законопроект избирательного кодекса. Референдум состоялся 21 октября 2007 года, в результате была принята шестая Конституция, усиливающая роль Президента. Венецианская комиссия оценила новую редакцию Конституции край­не критически: «Основной упор в новой ре­дакции Конституции делается на то, чтобы установить всеми возможными правовыми средствами неоспоримое превосходство Президента по отношению ко всем остальным го­сударственным органам власти. Это отвечает авторитарной традиции, которую Киргизия стремилась преодолеть. В то время как в Конституции декларирован принцип разделения властей, Президент явно играет преоблада­ющую роль и выступает как главный игрок и арбитр политической системы одновремен­но»92.

В контексте настоящего исследования интересно отметить, что снова единственной эффективной системой контроля президент­ской власти является положение, где указа­но, что Президент может быть переизбран только один раз (ч. 2 ст. 43 Конституции Кир­гизии). Но, в отличие от одного из проектов конституции, предлагавшихся в 2005 году, в этом разделе уже нет положения, согласно которому поправки в Конституцию не могут быть основанием для продления президент­ских полномочий. Это может служить при­знаком того, что Киргизия — после краткой демократической интермедии — вновь под­пала под авторитарную традицию отбрасы­вания ограничений на президентскую власть в Средней Азии.

 

Заключение

 

Различные типы процесса в посткоммунисти­ческих странах Центральной и Восточной Европы и Средней Азии можно объяснить лишь в свете различных конституционных культур и традиций.

В то время как ограничения на президент­скую власть были приняты в США на протяжении почти двухсот лет без конституционно­го законодательного закрепления, они были отброшены и проигнорированы в среднеази­атских странах, хотя там они были экспли­цитно внесены во все конституции, принятые после окончания коммунистического перио­да. Писаные конституции и реальность не со­впадают; роль играют традиции. Необходи­мость ограничивать личную власть в США основана на широком консенсусе, в то время как в новых независимых странах Средней Азии преобладают автократические тради­ции93.

В Восточной Европе и странах Кавказа ситуация более сложная. Хотя положения, предусматривающие переизбрание одного и того же лица на два срока и более, были про­извольно изменены лишь в исключительных случаях (Беларусь), не похоже, что они в дей­ствительности принимаются как раз и навсе­гда закрепленные правила игры; такие цен­ности, как стабильность, единство власти и преемственность, перевешивают их. Это ве­дет, с одной стороны, к попыткам отменить или поменять ограничительные правила, а с другой — к столкновениям между гражданским обществом и правительством. Восточ­ноевропейские и кавказские страны не толь­ко географически находятся между Европой и Азией, но и их политическая культура также колеблется между различными полюсами. В этом контексте особенно интересна россий­ская модель предопределенной и хорошо кон­тролируемой рокировки ролей между Прези­дентом и премьер-министром. Она не нару­шает конституционных правил, но противоре­чит духу, которым проникнута Конституция.

В Центральной Европе положения, огра­ничивающие срок нахождения президента в должности, имеют скорее декоративную, чем содержательную ценность, поскольку прези­дентская власть в парламентских демокра­тиях, как и в сравнительно слабых полупре­зидентских системах, ограничена per se.

Таким образом, волна демократизации не переросла в широкий поток, а скорее похожа на тонкую струйку. Хотя конституционные по­ложения везде почти идентичны и основаны на одинаковых принципах, их воплощение в странах Центральной и Восточной Европы, с одной стороны, и Средней Азии, с другой сто­роны, ведет к совершенно разным результа­там. Исторический опыт демократии, как и географическая близость к Западной Европе, кажется одной из ключевых составляющих успеха демократизации94. Более того, реали­зация демократических правил игры зависит от соответствующих политических игроков. В системах, где бывшие коммунистические лидеры продолжают доминировать на поли­тической сцене, идея «перемен» никогда не будет приниматься всерьез (Казахстан, Узбекистан, Туркмения, Таджикистан). Нельзя иг­норировать роль неконтролируемого, но чет­ко выстроенного иерархического режима. В тех случаях, когда элита, сформировавшая­ся в иных условиях, бунтует против бывших коммунистических лидеров (например, в Гру­зии и Украине), это ведет к нестабильности и политической борьбе. С другой стороны, в тех странах, где преобразования начались снизу, а власть спокойно перешла к новым элитам, идея ограничения власти восприни­мается легче.

Конституционная практика соответствует долгосрочным традициям. То, что правовые принципы можно поменять на поверхност­ном уровне, вовсе не значит, что это повлия­ет на более глубокие уровни конституционной культуры95. Таким образом, в некоторых посткоммунистических странах ожидания быстрого перехода к демократии находятся под угрозой глубоко укорененных автократиче­ских традиций. Историческая преемствен­ность не раз оказывалась сильнее новых идей, даже если эти идеи закреплены в Конститу­ции. Но и в тех странах, где применение де­мократических правил потерпело неудачу, «демократическая риторика» остается ос­новным источником легитимности власти96.

Переходный период, начавшийся в пост­коммунистических странах в конце 1980-х — начале 1990-х годов, кажется, уже завершил­ся; новые конституционные системы более или менее консолидировались. Однако зада­ча создания подлинной демократии на основе права и общественного консенсуса сохраня­ется. Необходимо продолжать открытый и критический диалог о демократии в Европе и за ее пределами.

 

Ангелика Нуссбергер — профессор Кельнского университета.

Перевод с английского Д. Сичинавы.

______________________________________________________________________________

1 Данная статья была первоначально опублико­вана под названием «Setting limits and setting limits asidethe constitutional framework of presidential power in post-communist countries* в книге, посвященной Антонио Ла Пергола, бывшему председателю Венецианской комис­сии. Русский текст был доработан и обновлен.

2 Интересную оценку, относящуюся к середине этого периода, см.: GonencL. Prospects for Constitutionalism in Post-Communist Countries. Lei­den: Rijksuniversiteit, 1998.

3 Порой бывает сложно оправдать термин «посткоммунистические страны» как рабочий термин для анализа. Согласно Жаку Рупнику, «спустя десять лет после распада советской империи яс­но одно: слово "посткоммунизм" утратило акту­альность. То, что у Венгрии и Албании, Чехии и Белоруссии или же Польши и Казахстана было общее коммунистическое прошлое, почти никак не объясняет тех путей, которые они выбрали впоследствии» (Rupnik J. The Post communist Divide // Journal of Democracy. Vol. 10. 1999. No. 1. P.57).

4 См.: Huntington S. The Third Wave: Democrati­zation in the Late Twentieth Century. Norman: University of Oklahoma Press, 1991. Хантингтон связывает свои исследования с процессом демократизации в Южной Европе и Латинской Америке.

5 См.: Bertelsmann Transformation Index 2008: Роlitische Gestaltung im internationalen Vergleich. GQtersoh: Bertelsmann Stiftung, 2007 (http:// www.bertelsmann-transformation-index.de/ fileadmin/pdf/Anlagen_BTI_2008/BTl_2008_ Broschuere_DE.pdf).

6 См.: Ismayr W. Die politischen Systeme Osteuro-pas im Vergleich // Die politischen Systeme Osteuropas / W. Ismayr (Hrsg.). Opladen: Leske + Budrich, 2002. P. 9; Brunner.G. President, Regierung und Parlament. Machtverteilung zwischen Exekutive und Legislative // Neue Regierungssy-steme in Osteuropa und der GUS: Probleme der AusbildungstabilerMachtinstitutionen/O. Luch-terhandt (Hrsg.). 2.Aufl. Berlin: Berlin Verlag Arno Spitz, 2002. P. 67-123; Bos E., Helmerich A. Osteuropaische Staatsprasidenten zwischen Diktatur und Demokratie: eine vergleichende Bilanz // Zwischen Diktaturund Demokratie. Staatspra­sidenten als Kapitane des Systemwechsels in Ost­europa / E. Bos; A. Helmerich (Hrsg.). Munster: Lit, 2006. S. 251-278.

7 Мы не отрицаем при этом мощного внешнего влияния на разработку конституций в посткоммунистических странах; см.: Zielonka J. Conclu­sions: Foreign Made Democracy // Democratic Consolidation in Eastern Europe. Vol.2: Interna­tional and Transnational Factors / Ed. by J. Zielonka, A. Pravda. Oxford: Oxford University Press, 2001. P. 511.

8 Это было имплицитно признано решением рос­сийского Конституционного Суда по легитимно­сти указа Президента приостановить деятель-ность КПСС, а потом и запретить ее, а также по конституционности самой партии (см.: Постано­вление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 1992 года №9-П // Вестник Конституционно­го Суда Российской Федерации. 1993. №4—5. С.37).

9 П.Младенов в Болгарии (1990), А.Рюйтель в Эстонии (1990-1992), А.Горбунов (1991-1993) в Латвии, В. Ландсбергис в Литве (1990— 1992), А. Муталибов в Азербайджане (1991-1992) и Р.Набиев в Таджикистане (1991-1992) были президентами переходного периода. На­против, в Венгрии Арпад Гёнц был первым Пре­зидентом переходного периода с 3 мая 1990 года до 8 августа 1990 года, но он был впоследствии переизбран на новый срок. А. Рюйтель после своего первого президентства был опять избран Президентом в 2001 году.

10 Многие конституционные изменения в центральноевропейских странах были связаны с принятием в Евросоюз и, таким образом, с частичной передачей суверенитета наднациональным ор­ганизациям; в контексте настоящего исследова­ния это роли не играет. См.: Nussberger A. Die «Zweite Wende»: Zur Verfassungsentwicklung in den Landern Mittel- und Osteuropas im Zuge der EU-Erweiterung // Die Offentliche Verwaltung. 58. Jg. 2005. H. 9. S. 357-367.

11.Пересмотр Конституции от 30 августа 1995 го­да.

12 Пересмотр Конституции от 24 ноября 1996 го­да.

13 Пересмотр Конституции от 18 февраля 1996 го­да.

14 Пересмотр Конституции от 21 октября 1998 го­да.

15 Пересмотр Конституции от 18 февраля 2003 го­да; см.: Beyer J. Rhetoric of «Transformation»: The Case of the Kyrgyz Constitutional Reform// Realities of Transformation: Democratisation Poli­cies in Central Asia Revisited / Ed. by A. Berg, A. Kreikemeyer. Baden-Baden: Nomos, 2006. R43.

16 Новые редакции Конституции, принятые парла­ментом 9 ноября и 30 декабря 2007 года.

17 Решение Конституционного суда Киргизии от 14 сентября 2007 года.

18 Пересмотр Конституции от 21 октября 2007 го­да.

19 Пересмотр Конституции от 6 февраля 2004 го­да.

20 Пересмотр Конституции от 8 декабря 2004 года (изменения вступили в силу в январе 2006 го­да).

21 Пересмотр Конституции на основе Охридского договора 13 августа 2001 года.

22 Пересмотр Конституции по конституционному закону от 14 января 1999 года.

23 Пересмотры Конституции от 9 ноября 2000 го­да и 23 апреля 2001 года.

24 Конституционные поправки, принятые на рефе­рендуме 27 февраля 2002 года.

25 См. особенно: решение Конституционного Су­да, подтверждающее конституционность отмены прямых выборов региональных лидеров (Поста­новление Конституционного Суда РФ от 21 де­кабря 2005 года № 13-П // Вестник Конститу­ционного Суда Российской Федерации. 2006. № 1. С. 49); решение Конституционного Суда, подтверждающее конституционность повторно­го предложения одного и того же кандидата на пост Председателя Правительства Российской Федерации со стороны Президента (Постанов­ление Конституционного Суда РФ от 11 декаб­ря 1998 года №28-П // Собрание законода­тельства Российской Федерации. 1998. №52. Ст. 6447).

26 См. закон об отмене прямых выборов глав реги­онов: Федеральный закон от 11 декабря 2004 го­да № 159-ФЗ «О внесении изменений в Феде­ральный закон "Об общих принципах организа­ции законодательных (представительных) и ис­полнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Феде­ральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 50. Ст. 4950); см. изменения в избирательном законодательстве; закон о выборах депутатов Государственной Думы от 2002 года был заменен в 2005 году новым (Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 21. Ст. 1919); то же произошло с законом о выборах Прези­дента от 2000 года, который был заменен в 2003 году (Собрание законодательства Россий­ской Федерации. 2003. № 2. Ст. 171). Оба зако­на в дальнейшем были серьезно пересмотрены, см.: Nussberger A., Marenkov D. Wahlgesetz als Steuerungsmechanismus: Zu den neuen rechllichen Grundlagen der Duma-Wahlen im Dezember 2007 // Die russischen Wahlen 2007/2008 / H.Pleines, H.-H.Schroder(Hrsg.). Bremen, 2007. P. 25.

27 Mommsen M., Nussberger A. Das System Putin: Gelenkte Demokratie und politische Justiz in Russland. Munchen: С. H. Beck, 2007. S. 32.

28 См.: Lemaitre R. The Rollback of Democracy in Russia after Beslan // Review of Central and East European Law. Vol.31. 2006. No.4. P.369; Over­shot H. Reordering the State (without Changing the Constitution): Russia under Putin's Rule, 2000-2008 // Review of Central and East Euro­pean Law. Vol.32. 2007. No. 1. P.41.

29 Раздел 1 статьи II Конституции США.

30 Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 года №10-П о конституционно­сти президентских указов и распоряжений, под­держивающих ввод войск в Чечню см.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1995. №5. С. 3.

31 Польша, Венгрия, Албания, Эстония, Латвия, Чехия.

32 Процент голосующих «за» на президентских вы­борах в Средней Азии всегда превышает 90 %.

33 Известность получили случаи фальсификации выборов в Украине в 2004 году, в Киргизии в 2005 году и в Грузии в 2003 году. Во всех случаях манипуляции на выборах были предлогом для революционных выступлений. Но оппозиция и международные наблюдатели критиковали как несправедливые и многие другие выборы.

34 Общий очерк проблем, возникающих на практи­ке, см.: CDL-AD(2006)018, Report on Electoral Law and Electoral Administration in Europe — Synthesis study on recurrent challenges and prob­lematic issues, adopted by the Council for Demo­cratic Elections at its 17th meeting (Venice, 8—9 June 2006) and the Venice Commission at its 67"' plenary session (Venice, 9—10 June 2006).

35 Армения, Грузия, Киргизия, Молдавия, Россия, Таджикистан, Украина.

36 Это справедливо, несмотря на то что Венециан­ская комиссия решила, что в текст конвенции включены основные черты избирательной тра­диции Европы, см.: CDL-AD(2007)007, Opinion on the Convention on the standards of democratic elections, electoral rights and freedoms in the member States of the Commonwealth of Inde­pendent States adopted by the Commission at its 70th plenary session (Venice, 16-17 March 2007).

37 Это право имеют все президенты посткоммуни­стических стран, кроме словенского и хорват­ского.

38 Простое большинство (Эстония, Литва, Молда­вия, Венгрия, Румыния); абсолютное большин­ство (Албания, Болгария, Македония, Литва, Чехия, Словакия), квалифицированное большинство (Польша).

39 См. о России: Schaich Ch. Exekutive Normset-zung in der Russischen Federation. Berlin: Berli­ner Wissenschafts Verlag, 2004.

40 «Конституционная культура» понимается здесь как компонент политической культуры, характе­ризуемый существенными качествами, такими как отношения, мнения, ценности, эмоции, ин­формации и опыт; см.: Ludwikowski R.R. Con­stitutional Culture of the New East-Central Euro­pean Democracies // Constitutional Cultures / Ed. by M. Wyrzykowski. Warsaw: Institute of Pu­blic Affairs, 2000. P. 57.

41 Примером может служить Хорватия: Туджман был Президентом лишь девять лет( 1990— 1999), но преобразовал демократическую систему в ав­торитарную; то же верно и для Кучмы в Украине (1994-2005); см.: Helmerich A. Kroatien unter Franjo Tudman. Plebiszitarer Autoritarismus hinter demokratischer Fassade // Zwischen Diktatur und Demokratie. Staatsprasidenten als Kapitane des Systemwechsels in Osteuropa / E. Bos, A. Hel­merich (Hrsg.). S.223; Bos E. Leonid Kutschma: «Spieler» mit demokratischen Institutionen // Ibid. S 79.

42 Bogdanor V. Introduction // Constitutions in Democratic Politics / Ed. by V. Bogdanor. Alder-shot: Gower, 1988. P 3.

43 Jefferson T. Reply to the Legislature of Vermont. 1807.

44 Улисс С. Грант пытался выдвинуться в 1880 году на третий срок, проведя в должности два срока в 1869—1877 годах, но с небольшим перевесом проиграл внутрипартийные выборы. Теодор Руз­вельт, занимавший президентскую должность в 1901 — 1909 годах, в 1912 году выставил канди­датуру на третий срок (не подряд), но проиграл выборы Вудро Вильсону.

45 Haller W., Kolz A. Allgemeines Staatsrecht. З.АиП. Basel: Helbing & Lichtenhahn, 2004. S 194.

46 Королева Елизавета царствует с 1952 года, уже более полувека.

47 См., например, статью 60 §5 Конституции Ав­стрии (избрание на 6 лет, возможно переизбра­ние на второй последовательный 6-летний срок, статью 85 Конституции Италии (избрание на один семилетний срок), статьи 123 и 128 Кон­ституции Португалии (избрание на 5 лет, не бо­лее двух сроков подряд), статью 54 Основного закона Германии (избрание на пять лет, воз­можно переизбрание на второй последователь­ный срок).

48 См. статью 58 Основного закона Германии.

49 См. статью 65 Основного закона Германии.

50 Duverger M. A New Political System Model: Semi-Presidential Government // European Journal of Political Research. Vol 8. 1980. No 2. P 165-187.

51 См. статью 6 Конституции Франции.

52 См., например, пятилетний срок с одним правом переизбрания в Албании (ст. 88 Конституции Албании), Болгарии (ст.93, 95 Конституции Болгарии), Эстонии (§80 Конституции Эсто­нии), Польши (ст. 127 Конституции Польши), Венгрии (§29/А Конституции Венгрии) и Румынии (ст.81 Конституции Румынии); четы­рехлетний срок с правом одного переизбрания в России (ст.81 Конституции России), Латвии (ст.35, 39 Конституции Латвии) и Молдавии (ст.78, 80 Конституции Молдавии).

53 См.: Pradetto A., Weckmiiller С. Die neue Prasi-dentengeneration im Postkommunismus // Neue Regierungssysteme in Osteuropa und der GUS: Probleme der Ausbildung stabiler Machtinstitu-tionen / O. Luchterhandt (Hrsg.). S 205.

54 В качестве примера можно указать Литву, где Президент инициировал в 1998—1999 годах 19 законопроектов.

55 Решение Конституционного суда Венгрии от 26 сентября 1991 года (48/1991 (IX.26) АВ) см.: Solyom L., Brunner G. Constitutional Judi­ciary in a New Democracy: The Hungarian Con­stitutional Court. Ann Arbor, MI: University of Michigan Press, 2000. P. 159.

56 См. о тенденциях конституционного процесса в Казахстане: Luchterhandt О. Prasidentialismus in den GUS-Staaten // Neue Regierungssysteme in Osteuropa und der GUS: Probleme der Ausbil­dung stabiler Machtinstitutionen / O. Luchter­handt (Hrsg.). S.279.

57 Срок отсчитывается от принятия новой Консти­туции, а не от начала президентства.

58 Принятие новой редакции Конституции Зако­ном от 7 октября 1998 года.

59 Формулировка нового положения такова: «Пре­зидент Республики Казахстан избирается в соответствии с конституционным законом совер­шеннолетними гражданами Республики на основе всеобщего, равного и прямого избиратель­ного права при тайном голосовании сроком на семь лет» (п. 1 ст. 41).

60 CDL-INF(1996)008e, Opinion of the Venice Commission on the amendments and addenda the Constitution of Belarus, adopted by the Venice Commission at its 29"1 Plenary Session (Venice, 15-16 November 1996).

61 Участникам референдума был предложен с№ дующий вопрос: «Разрешаете ли Вы первому Президенту Республики Беларусь Александру Григорьевичу Лукашенко участвовать в качест­ве кандидата в Президенты Республики Бела­русь в выборах Президента и принимаете ли часть первую статьи 81 Конституции Республи­ки Беларусь в следующей редакции: "Президент избирается на пять лет непосредственно наро­дом Республики Беларусь на основе всеобщего, свободного, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании"?»

62 CDL-AD (2004)029, Opinion of the Venice Com­mission on the referendum of 17 October 2004 in Belarus, adopted by the Venice Commission at its 60th Plenary Session (Venice, 8-9 October 2004).

63 Ibid.

64 Ibid.

65 Merkel W. Institutions and Democratic Consoli­dation in East Central Europe: Working Paper 86. Madrid: Instituto Juan March de Estudios e Investigationes, 1996; см. также: Habermas J. Faktizitat und Geltung: Beitrage zur Diskurstheorie des Rechts und des demokratischen Rechtsstaats. Frankfurt am Main: Suhrkamp, 1992. P. 367.

66 См. статью 55 Конституции: «Президентом мо­жет быть гражданин Туркменистана из числа туркмен не моложе сорока лет, проживающий в Туркменистане. Одно и то же лицо не может быть Президентом более двух сроков подряд».

67 См. статью 56 Конституции: «Президент изби­рается непосредственно народом Туркмениста­на сроком на пять лет и вступает в должность немедленно после принесения присяги на засе­дании Халк маслахаты».

68 См.: Luchterhandt О. Prasidentialismus in den GUS-Staaten // Neue Regierungssysteme in Osteuropa und der GUS: Probleme der Ausbildung stabiler Machtinstitutionen / O. Luchter­handt (Hrsg.). S.260.

69 Статья 60 Конституции Узбекистана.

70 См. о процессе в Узбекистане: Luchterhandt О. Prasidentialismus in den GUS-Staaten // Neue Regierungssysteme in Osteuropa und der GUS: Probleme der Ausbildung stabiler Machtinstitutionen / O. Luchterhandt (Hrsg.). S.268.

71 Правовой основой являлась статья 101 Консти­туции Азербайджана.

72 См.: Helmerich М. Vom Familienclan zur Erbdynastie — Der Sonderweg Aserbaidschans // Zwischen Diktatur und Demokratie. Staatsprasidenten als Kapitane des Systemwechsels in Osteuropa / E. Bos, A. Helmerich (Hrsg.). S. 135; Алекперова И. Сын за отца: Установление президентской династии в Азербайджане сопровождалось массовыми беспорядками // Время новостей. 2003. 17 октября; Ismailsade F. Generational Change Occurs amid Political Infighting within Azerbaijan's Ruling Party// Eurasia Insight. 2004. 16 August.

73 Resolution 1359 (2004)1, Political prisoners in Azerbaijan.

74 Resolution of the European Parliament adopted on 21 June 2005.

75 См.: Mommsen M., Nussberger A. Op. cit. S.75.

76 Часть 3 статьи 81 Конституции РФ.

77 См. комментарии Венецианской комиссии: CDL-AD(2003)19, Opinion on three draft laws proposing amendments to the Constitution of Ukraine adopted by the Commission at its 57lh ple­nary session (Venice, 12—13 December 2003).

78 Решение Конституционного Суда Украины от 25 декабря 2003 года.

79 См.: Kuzio Т. From Kuchma to Yushchenko. Ukraine's 2004 Presidential Elections and the Orange Revolution // Problems of Post-Commu­nism. Vol. 52. 2005. No. 2. P. 29-44.

80 Закон 2222-IV о поправках к Конституции от 8 декабря 2004 года; см. комментарии Венеци­анской комиссии: CDL-AD(2005)015. Opinion on the amendments to the Constitution of Ukraine adopted on 8.12.2004 by the Commission at its 63r(l plenary session (Venice, 10-11 June 2005). Выводы Комиссии довольно критичны: «В це­лом эти конституционные поправки, в том виде, в каком они приняты, не полностью достигают цели конституционной реформы и установления сбалансированной и функциональной системы правления».

81 См.: Bos Е. Leonid Kutschma: «Spieler» mit de­mokratischen Institutionen // Zwischen Diktatur und Demokratie. Staatsprasidenten als Kapitane des Systemwechsels in Osteuropa / E. Bos, A. Hel­merich (Hrsg.). S.79.

82 Resolution of the Parliamentary Assembly 1549 (2007) April 19, 2007, para.3.

83 Parliamentary Assembly of the Council of Europe, Recommendation 1722(2005).

84 Согласно Конституции Грузии, Президент изби­рается на пятилетний срок, возможно избрание на два срока подряд (ст. 70).

85 Wiest М. Georgien — demokratischer Neuanfang unter Mikail Saakaschwili? // Zwischen Diktatur und Demokratie. Staatsprasidenten als Kapitane des Systemwechsels in Osteuropa / E. Bos, A. Hel­merich (Hrsg.). S. 149.

86 См.: Opinion CDL-AD(2004)008 on the draft amendments to the Constitution of Georgia adopted by the Commission at its 58th plenary session (Venice, 12-13 March 2004).

87 См.: CDL-AD(2006)040, Opinion on the draft constitutional law of Georgia on amendments to the Constitution of Georgia adopted by the Com­mission at its 69lh plenary session (Venice, 15— 16 December 2006).

88 См.: CDL-AD(2005)022, The Interim Opinion of the Venice Commission on Constitutional Reform in the Kyrgyz Republic, adopted by the Commis­sion at its 64,h plenary session (Venice, 21 —22 Oc­tober 2005); см. также: CDL (2006)066, Pre­liminary Comments on Three Drafts for a revised Constitution of the Kyrgyz Republic.

89 Конституция, принятая киргизским парламен­том 8 ноября и подписанная Президентом 9 но­ября 2007 года.

90 Конституция, принятая киргизским парламен­том 30 декабря 2007 года, подписана Президен­том 15 января 2007 года.

91 См.: CDL-AD (2007)045, Opinion on the consti­tutional situation in the Kyrgyz Republic, adopted by the Commission at its 73rd plenary session (Venice, 14-15 December 2007).

92 Ibid.

93 О традициях и государственных структурах Средней Азии см.: Geiss P.G. State and Regime Change in Central Asia // Realities of Transfor­mation: Democratisation Policies in Central Asia Revisited / Ed. by A. Berg, A. Kreikemeyer. P. 23. Ekiert G. Patterns of Postcommunist Transforma­tion in Central and Eastern Europe // Capitalism and Democracy in Central and Eastern Europe: Assessing the Legacy of Communist Rule / Ed. by G. Ekiert, S. E. Hanson. Cambridge: Cambridge University Press, 2006. P. 89; Kopstein J.S., Reilly D.A. Postcommunist Spaces: A Political Ge­ography Approach to Explaining Postcommunist Outcomes//Ibid. P. 120.

94 См.: Tuori K- EC Law: An Independent Legal Or­der or a Post-Modern Jack-in-the-Box? // Deal­ing with Integration. Vol.11: Perspectives from Seminars on European Law, 1996-1998 / Ed. by I. Cameron, A. Simoni. Uppsala: Iustus Foriag, 1998. (Skrifter fran Juridiska fakulteten i Uppsala 65). R 225—248, 233, где анализируется право и его изменения на трех уровнях: поверхностный уровень, правовая культура, глубинная структу­ра права.

95 См.: Berg A., Kreikemeyer A. Introduction: De­mocratization Policies in Central Asia Revisited // Realities of Transformation: Democratisation Poli­cies in Central Asia Revisited / Ed. by A. Berg, A. Kreikemeyer. P. 10