Право и экономика.-№2.-2007.-С.111-113

Надежда ПРОКУДИНА,

аспирант Московской государственной юридической академии

ИНТЕГРАЦИЯ ТРЕБОВАНИЙ ПО ЗАЩИТЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ В АГРАРНОЕ ПРАВО ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

Принято считать, что сельское хозяйство близко к природе и по уровню воздействия на окружающую среду не относится к отраслям экономики с повышенной экологической опасностью, однако события последнего столетия свидетельствуют о том, что баланс между природой и сельскохозяйственной отраслью значительно изменился, в результате чего сельское хозяйство является одним из основных факторов негативного воздействия на окружающую среду в глобальном масштабе¹.

Основными экологическими проблемами являются вопросы сохранения и восстановления плодородия почв и биоресурсов, устранения негативных последствий техногенного воздействия на сельскохозяйственные земли, обеспечения устойчивого производства экологически чистой продукции. По этим причинам сельское хозяйство нуждается в устойчивом развитии. Одним из существенных признаков устойчивого развития сельского хозяйства в Европейском Союзе является интеграция правил по защите окружающей среды в систему аграрного права Европейского Союза. Интеграция экологических проблем во все сферы политики ЕС на общеевропейском уровне была впервые озвучена на саммите Европейского Совета в Кардиффе в 1998 г. Это определило начало так называемого процесса Кардиффа, когда Европейский Совет последовательно подтвердил обязательство интегрировать проблемы экологии и устойчивого развития во все сферы политики Сообщества и в развитие соответствующих показателей с целью осуществления мониторинга такой интеграции. Саммит Европейского Совета в Вене в 1998 г. также продолжил развитие данной темы, признав важность того, чтобы природоохранные требования надлежащим образом учитывались в сфере сельскохозяйственного производства, что подтверждается смыслом «Повестки 2000».

Первым законодательным актом на уровне ЕС, упомянувшим об отношениях в сфере охраны окружающей среды и в сфере сельского хозяйства, был Единый Европейский Акт 1986 г., который признал необходимость интегрировать экологические требования в сельское хозяйство. Пятая Программа действий в области окружающей среды также подчеркнула необходимость рассмотрения экологических проблем в раках аграрного права. Амстердамский Договор пошел еще дальше — он закрепил устойчивое развитие в качестве одной из целей политики ЕС, в то время как действовавшая на тот момент редакция учредительного договора основывалась только на экологической и экономической политике.

В числе приоритетных целей Сообщества особое место занимает достижение баланса между конкурентоспособной сельскохозяйственной продукцией и соблюдением норм по охране окружающей среды. Таким образом, интеграционный процесс нацелен на сближение аграрной и экологических политик, который представлен в виде стратегического подхода по интеграции экологических требований в сельское хозяйство.

Правовую основу подобного рода деятельности составляют многочисленные нормативные правовые акты, в числе которых следующие: Шестая программа действий Сообщества в области окружающей среды², основу которой составляет реализация экологических мероприятий в различные сферы деятельности общества; Информационное письмо Европейской Комиссии Европейскому Союзу, Европейскому Парламенту, Экономическому и Социальному Комитету и Комитету Регионов от 27 января 1999 г. «К устойчивому сельскому хозяйству»³.

В Белой Книге о возобновляемых энергоносителях также фигурирует агроэкологический аспект⁴. Раздел 2 Книги обобщает практику реализации политики, связанной с взаимодействием сельскохозяйственного производства и деятельности по охране окружающей среды. Раздел 4 закрепляет основные положения стратегии, взятой на вооружение «Повесткой 2000», с целью достижения лучшей интеграции требований в сфере охраны окружающей среды и в сферу устойчивого развития сельского хозяйства.

В целом сущность экологической стратегии ЕС в рамках законодательства о сельском хозяйстве заключается в применении адресных агроэкологических мероприятий, которые формируют обязательную часть всех региональных программ по развитию сельских районов. Напомним, что реформа аграрного законодательства, проведенная в 1999 г., предусматривала увеличение количества агроэкологических мероприятий. Выплаты осуществлялись фермерам, которые на добровольной основе предусматривали проведение природоохранных мероприятий в целях учета экологических требований в сельскохозяйственной деятельности. Однако особенность этих платежей заключалась в том, что они выплачивались только за те мероприятия, которые свидетельствовали о выполнении фермером минимальных экологических требований. Таким образом, соблюдение минимальных экологических стандартов является неотъемлемой частью программ по поддержке сельского хозяйства. В сферу регулирования агарного законодательства были также введены особые природоохранные мероприятия (например, добровольное сокращение посевных площадей до 10% от размера основных площадей при производстве зерновых культур). Дополнительно государства-члены вправе придать особый статус 10% своей территории, где фермеры получают поддержку со стороны государства при условии выполнения мероприятий по защите окружающей среды.

Реформа аграрного законодательства 2003 г. придала новый импульс экологической интеграции, включив новые и усовершенствованные мероприятия по охране окружающей среды в основы аграрной политики.

Взаимоотношения между сельскохозяйственной деятельностью и деятельностью по охране окружающей среды основываются на принципе добросовестного ведения сельского хозяйства, который проявляется в том, как разумный фермер ведет хозяйство в соответствующем регионе. Это подразумевает, по меньшей мере, соблюдение экологического законодательства Сообщества и государств-членов.

Основой добросовестного ведения сельского хозяйства является соблюдение требований Директивы о нитратах⁵. Директива была введена в действие в 1991 г. с двумя целями: снизить загрязнение воды нитратами в процессе сельскохозяйственной деятельности и предотвратить ее дальнейшее загрязнение. Директива содержит положения, касающиеся мониторинга качества воды, порядок обозначения зон, восприимчивых к нитратам и ряд иных вопросов.

Принцип соблюдения фермерами требований по защите окружающей среды как условие для получения прибыли был включен в принципы аграрного права в связи с принятием «Повестки 2000». Реформа механизма правового регулирования ведения сельского хозяйства 2003 г. делает большой упор на такой правовой инструмент, как совокупное участие, который становится обязательным. Это означает фактическое снижение финансового стимулирования интенсивного сельскохозяйственного производства, которое ассоциировалось с большими экологическими рисками. Что касается политики по развитию сельских районов, то в данной сфере основным условием поддержки их государством путем инвестирования сельскохозяйственных холдингов, улучшения процесса обработки и реализации сельскохозяйственной продукции и других является соблюдение на их территории в процессе сельскохозяйственного производства минимальных стандартов по защите окружающей среды.

С 2005 г. фермеры, получающие прямые платежи, ощущают на себе последствия применения данного правового инструмента⁶, согласно которому были определены 19 законодательных инициатив, применяемых непосредственно на сельском уровне в области экологии, санитарного и фитосанитарного контроля и охраны животных. Фермеры, не соблюдающие данные нормы, рискуют теперь потерять полностьто или частично государственные инвестиции. Получатели таких инвестиций также обязаны использовать земли в соответствии с сельскохозяйственными и экологическими требованиями.

«Повестка 2000» ввела требование для государств-членов ЕС, заключающееся в обязательности учета особенностей землепользования при производстве сельскохозяйственной продукции. Эти требования были включены в Регламент 1259/1999 от 17 мая 1999 г. «Об общих правилах программ прямой поддержки в рамках проведения аграрной политики», который предусматривает общие правила в отношении всех инвестиций, предоставляемых фермерам⁷. В распоряжении государств-членов находятся три правовых инструмента для выполнения данного обязательства: оказание поддержки проведению агроэкологических мероприятий, установление общих обязательных экологических требований (основанных на экологическом законодательстве), а также принятие особых экологических стандартов. Если фермеры не соблюдают экологические требования, то применяются соответствующие санкции, которые могут включать снижение или полную отмену государственных инвестиций.

Практическим шагом в интеграции экологических проблем в аграрное законодательства Европейского Сообщества является реализация агроэкологических мер, способствующих защите окружающей среды и поддержке сельских районов. Меры, используемые с целью изучения интеграции экологических проблем в аграрное право, включают экологические требования (совокупное участие) и стимулирование (сокращение посевных площадей), а также адресные экологические мероприятия, составляющие часть программ по развитию сельских районов (например, агроэкологические схемы).

Агроэкологические программы были введены в аграрное право ЕС в конце 80-х гг. XX столетия в качестве инструмента по поддержке особых методов ведения сельского хозяйства, которые способствуют охране окружающей среды. С реформой аграрного законодательства в 1992 г. имплементация агроэкологических программ приобрела обязательный характер для государств-членов при разработке ими планов по развитию сельских районов. Реформа 2003 г. поддержала обязательность реализации агроэкологических программ для государств-членов, оставив, однако, право выбора за фермерами. Примерами национальных и региональных агроэкологических программ являются экологически благоприятная активизация сельского хозяйства; интегрированное управление сельскохозяйственным производством и органическим земледелием; охрана ландшафтов, исторических памятников и памятников природы, сохранение полезащитных полос, болот, лесов. В результате реализации агроэкологических программ уровень финансирования Европейским Союзом значительно увеличился.

Следует учесть, что агроэкологические меры нацелены, прежде всего, на защиту земель и могут включать в себя целый спектр правовых инструментов, таких как системы управления сельскохозяйственным производством (сельскохозяйственное производство с использованием органических удобрений, интегрированное управление растениеводческим хозяйством, управление низкоплодородными пастбищами), а также беспахотная обработка почвы, использование удобрений, снижение использования пестицидов, стимулирование сбалансированного севооборота, оздоровление почв, снижение эрозии. Все эти и многие другие меры способствуют улучшению качества земель сельскохозяйственного назначения. Нормы ст. 3 Регламента Совета 1259/99 содержат указание на активное применение государствами-членами данных мер и установление санкций за их несоблюдение.

Доктрина европейского аграрного права имеет свое видение специфики применения экологических мер в сельском хозяйстве. Профессор Эдвард Эдгар рассматривает данную проблематику в свете двух факторов⁸. Во-первых, основным посылом «Повестки 2000», установившей применение агроэкологических мер, было усиление конкурентоспособности сельского хозяйства без нанесения вреда окружающей среде. В планы Европейской Комиссии не входил подрыв конкурентоспособного положения фермеров, путем введения невыполнимых экологических требований, выходящих за грани разумного. Как подчеркивает проф. Э. Эдгар, это усилило позиции большинства фермеров, соблюдавших экологические стандарты. В настоящий момент фермеры обладают явным преимуществом: при ведении сельского хозяйства, выходящего за рамки практики среднего уровня, с соблюдением экологических требований, они могут рассчитывать на выплаты, компенсирующие их затраты. Применение такого метода характеризуется Э. Эдгаром как агроэкологический метод правового регулирования аграрных отношений⁹.

Вторым фактором является то, что совместное применение агроэкологических мер, экологического законодательства и инструмента совокупного участия является ключевым элементом в обеспечении максимальной конкурентоспособности сельского хозяйства с минимальным соблюдением экологических требований.

В совместном исследовании английские юристы Джонс и Кларк подчеркивают, что правовое регулирование ведения сельского хозяйства, осуществляемое путем фиксации на законодательном уровне указанных выше средств, предоставляет государствам-членам ЕС ряд возможностей¹⁰. В первую очередь, данные государства имеют гарантию того, что экологические улучшения, достигнутые в определенных регионах, не потеряют своей эффективности ввиду ведения сельскохозяйственного производства с нарушением установленных методик и технологий, что в конечном счете может привести к загрязнению окружающей среды. Во-вторых, применение агроэкологических мер в качестве правовых средств позволяет указанным государствам установить баланс между интенсивным ведением сельского хозяйства и охраной окружающей природной среды. Данный факт способен отчасти смягчить восприятие сельского хозяйства как отрасли, наносящей вред окружающей среде, и создать представление о нем как об отрасли, находящейся в гармонии с окружающей средой.

Помимо указанных выше мер, направленных на финансовое стимулирование соблюдения требований экологического законодательства, «Повестка 2000» также содержит ряд мер юридической ответственности за нарушение агроэкологического законодательства. Они могут включать установление штрафов за совершение экологических правонарушений в ходе ведения сельского хозяйства, отмену мер по поддержанию рыночных цен, сокращение посевных площадей с компенсацией убытков (не более 10—15%) и др.

Подводя итог сказанному, следует отметить, что соблюдение требований по защите окружающей среды при ведении сельскохозяйственной деятельности является первостепенным залогом устойчивого развития сельского хозяйства в Европейском Союзе, защиты и охраны окружающей среды и здоровья человека.

1 Усманова Л.Ф. Правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды в аграрном секторе экономики. Автореф дисс.... докт. юрид. наук. Уфа, 2000.

2. Решение Европейского Парламента и Совета от 22 июля 2002 г. № 1600/2002/ЕС об утверждении Шестой программы действий Сообщества в области окружающей среды.

³ Информационное письмо Европейской Комиссии Европейскому Союзу, Европейскому Парламенту, Экономическому и Социальному Комитету и Комитету Регионов от 27 января 1999 г. «К устойчивому сельскому хозяйству» СОМ( 1999) 22 final — OJ С 173. 19.06.1999.

⁴ Белая Книга о возобновляемых энергоносителях. СОМ(97)559

⁵ Директива 91/676/ЕС от 12 декабря 1991 г. относительно защиты вод от загрязнения нитратами из сельскохозяйственных источников.

⁶ Регламент Совета 1782/2003 от 29 сентября 2003 г., устанавливающий общие правилах программ прямой поддержки в рамках проведения аграрной политики и определенные программы поддержки фермеров. Регламент Комиссии 796/2004 от 21 апреля 2004 г., устанавливающий подробные правила по имплементации инструмента совокупного участия, системы интегрированного администрирования и управления, предусмотренных Регламентом 1782/2003.

⁷ Регламент 1259/1999 от 17 мая 1999 г. «Об общих правилах программ прямой поддержки в рамках проведения аграрной политики» OJL160, 26.06.1999.

⁸ Edgar E. Nature and agriculture in the EU: new perspectives on policies that shape the European countryside. Cheltenham: Floor Brouwer, 2002. P. 142.

⁹ Ibid. Р. 150.

¹⁰ Jones A., Clark J. The modalities of the European Union governance: new institutional explanations of agrienvironmental policy. Oxford: Oxford University Press, 2001. P. 12—14.