«Международные процессы».- 2007.- №1(13).- С.92-99.

БОРЬБА С ОТМЫВАНИЕМ ДЕНЕГ

В МЕЖДУНАРОДНЫХ ПРАКТИКАХ

ВИТАЛИЙ ШКУРКИН

Современные тенденции в политике, экономике, финансах и других сферах человеческой деятельности, зачастую ассоциируемые с термином «глобализация», вносят заметные коррективы в определение понятия безопасности, прежде всего расширяя его значение. По справедливому замечанию некоторых исследователей, «для современного общества безопасность становится всеобъемлющим понятием, ибо охватывает самые острые процессы, затрагивающие каждого человека: от угрозы стать жертвой террористической атаки до отключения энергии в домах и на объектах, способных нарушить нормальный ритм жизни». С этой точки зрения транснациональная преступность на протяжении нескольких десятилетий рассматривается международным сообществом как одна из глобальных проблем, разрешение которой требует коллективных усилий всех государств.

1

В декабре 2000 года в г. Палермо (Италия) была подписана Конвенция Организации Объединенных Наций «Против транснациональной организованной преступности». В соответствии со статьей 3 этого документа преступление носит транснациональный характер, если оно:

- совершено в более чем одном государстве;

- произошло в одном государстве, но существенная часть его подготовки, планирования, руководства или контроля имеет место в другом государстве;

- совершено в одном государстве, но при участии организованной преступной группы, которая осуществляет преступную деятельность более чем в одном государстве;

- имело место в одном государстве, но его существенные последствия затронули другую страну.

Анализируя природу транснациональной преступности, а также угроз, источником которых она является, следует обратить внимание на такое явление, как легализация (отмывание) денег. Оно выступает неотъемлемой частью любого преступления, которое, без сомнений, ставит перед собой цель получения прибыли.

Чрезвычайно сложно, если вообще возможно, представить реальные масштабы всемирных финансовых потоков, которые создает и которыми оперирует организованная преступность в различных странах мира, если под оценкой понимать использование совокупности методов, основанных на научных критериях, а не на догадках и предположениях, зачастую ничем не обоснованных.

Тем не менее, многие международные организации - ООН, Группа по разработке финансовых мер (ФАТФ), Международный валютный фонд (МВФ) - представляли свои оценки в этой области. По данным опубликованного в декабре 2004г. Доклада Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам при ООН, только от незаконного оборота наркотических средств преступники получают прибыль от 300 до 500 млрд. долларов США в год. По оценкам Международного валютного фонда, отмываемые суммы составляют в среднем от 2 до 5% мирового валового внутреннего продукта (ВВП). А ФАТФ подчеркивает, что даже по самым оптимистичным прогнозам такие суммы приблизительно могут быть равными ВВП такой страны, как Испания.

Что представляет собой процесс отмывания денег? Цель каждого совершенного или совершаемого преступления, так же, как и любой законной коммерческой деятельности, - получение прибыли с предельной минимизацией рисков. Несомненно, для этого преступники должны скрывать происхождение криминальных доходов, чтобы избежать их выявления правоохранительными органами и начала преследования по закону. Придание средствам, полученных преступным путем, вида законно заработанных денег и означает их отмывание.

В российском законодательстве используется определение, которое указано в принятом 7 августа 2001г. Федеральном законе № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма». Согласно данному документу, отмывание денег - это «придание правомерного вида владению, пользованию или распоряжению денежными средствами или иным имуществом, полученными в результате совершения преступления».

Исследователи выделяют три основных стадии отмывания. Они могут включать в себя ряд операций в зависимости от применяемых финансовых методов, но суть всего процесса при этом не меняется.

Первая стадия - «размещение» (placement) - представляет собой процесс, при котором незаконные доходы помещаются в финансовые институты с использованием депозитов, наличных и безналичных переводов (в том числе электронных) и других инструментов. Самым важным моментом становится применение преступниками таких методов, которые позволяли бы избежать каких-либо подозрений (например, со стороны банков) в том, что данные доходы легализуются.

Вторая стадия - «наслаивание» (layering) - это процесс отделения доходов, приносимых преступной деятельностью, от их источника с помощью различных транзакций, в том числе и через фиктивные фирмы, подставных лиц и т.д. В данном случае преступникам необходимо максимально запутать так называемый «денежный след».

Третью стадию - «интеграцию» (integration) - можно представить как процесс использования уже внешне законных доходов для прикрытия преступной деятельности. Дальнейшие операции - предположим, инвестиции, покупка ценных бумаг, недвижимости и др. - позволяют полностью завершить процесс отмывания денег и/или другого имущества.

Оценить реальные объемы «отмываемых» денег сложно. На основании отдельных фактов и событий можно лишь представить то, в каких сферах скажется влияние этого явления, и какую оно будет представлять (или не представлять) угрозу для безопасности государств, регионов или всего мирового сообщества.

С точки зрения государства и его экономики отмывание денег может принести как ущерб (если деньги вкладываются в «теневую» экономику, вывозятся из страны, оказывают влияние на распределение денежных ресурсов), так и иметь временные положительные последствия. Как правило, многие «оффшорные государства» не интересуются происхождением тех денег, которые вкладываются в развитие их экономик и составляют значительную часть ВВП.

Однако есть обстоятельства, которые заставляют полагать, что отмывание денег имеет потенциально разрушительные последствия для экономики, политической и социальной сферы. Многие из этих последствий коснулись и России.

Среди негативных последствий отмывания денег называют связь этого процесса с другими отрицательными явлениями

- терроризмом, незаконным распространением наркотических средств и оружия, работорговлей, нелегальной эмиграцией. Легализация денег может быть как первопричиной этих явлений, усиливая их масштаб, так и последствием. В любом случае, отмывание преступных доходов придает террористическим и криминальным группам дополнительные стимулы для расширения своей деятельности.

Не менее важны собственно экономические последствия отмывания. В его результате происходит подрыв целостности финансовых рынков, в том числе мировых. Этот процесс особенно усилился благодаря увеличению скорости передвижения капиталов из одной страны в другую. Внезапные и стремительные перемещения «грязного» капитала могут вызвать банкротство банков и других финансовых институтов. Показательными примерами в этом отношении могут служить отзыв лицензии в 2004г. у «Содбизнесбанка» или банкротство «Гута-Банка» в России, банкротство «Международного кредитно-коммерческого банка», «Берингс-банка» - на международном уровне.

При этом государство не всегда имеет возможность для проведения эффективной экономической политики. Возникает и развивается огромная теневая сфера, способная деформировать национальную экономику. Растет инфляция, происходит подрыв легального частного сектора. Огромные суммы наличных отмытых денег ставят под сомнение возможность осуществления успешной денежно-кредитной политики.

Особенно страдают слабые развивающиеся экономики. Зачастую объем нелегальных денежных средств превышает бюджеты таких государств, что фактически означает криминализацию всей страны. По таким сценариям ситуация нередко развивается в странах Латинской Америки - Колумбии, Боливии, Перу. Огромные доходы (по сути, «отмытые деньги») от реализации наркотиков позволяют местным наркокартелям не только фактически контролировать экономическую и политическую ситуацию в перечисленных странах, но и распространять свою активность на другие регионы мира. Разумеется, при этом страдает финансовая репутация государств, следствием чего становятся сокращение объемов инвестиций и отток капиталов.

Отмывание денег имеет социальные и политические последствия. Преступность, получая благодаря доходам возможность влиять на политическую ситуацию стране, фактически захватывает часть функций легитимного правительства, в частности в социальной сфере. Организованные преступные группы могут выступать в качестве работодателя, защитника или выполнять судебные функции для определенных слоев населения, прежде всего беднейших.

В Колумбии в условиях экономической и политической нестабильности участие в преступной деятельности - наркобизнесе - позволяет временно сократить проблему безработицы для значительной части жителей. Торговцы наркотиками обеспечивают «альтернативную занятость» рабочей силы, что начинает восприниматься положительно и приносит симпатии местного населения. Аналогичные процессы отмечены в Афганистане.

По оценкам Интерпола, в настоящее время политические режимы в 11 странах мира могут разрушиться под напором наркомафии. В ряде стран, используя коррумпированных политиков, сотрудников правоохранительных органов, таможни, офицеров армии, наркомафия добилась неограниченного влияния. В частности, в Боливии в 1980-х годах «наркократия» представляла собой, вероятно, самый яркий пример прямой связи правительства с преступной организацией, занимавшейся торговлей наркотиками. Специалисты утверждают, что невозможно было провести грань между военным боливийским правительством и наркоторговцами.

В документах, опубликованных по итогам 11-го Конгресса ООН по предупреждению преступности и уголовному правосудию, указывается, что международные преступные (в том числе террористические) группы используют слабые (постконфликтные) государства в качестве убежища. Их пропаганде и вербовке сторонников способствует недовольство граждан, порожденное нищетой, нарушениями прав человека, религиозной нетерпимостью и гражданскими беспорядками. Эти террористические и преступные организации действуют в тех регионах или районах, где государственные институты ослаблены или отсутствуют вовсе.

В этом смысле для России наибольшую опасность представляет соседствующей с ней регион Центральной Азии, где взрывоопасное соединение преступности и экстремизма под воздействием экономической и политической нестабильности в состоянии негативно повлиять на все расположенные здесь государства - прежде всего, «ферганские страны» (Киргизию, Таджикистан и Узбекистан).

Вызывает озабоченность тесная связь «отмытых» денег с деятельностью террористических организаций, на финансирование которых многие преступные организации (даже в случае, если они сами не занимаются террористической деятельностью) могут тратить значительную часть доходов. Режим талибов в Афганистане позволял действовать на своей территории Усаме бен Ладену и другим террористам, поощрял торговлю наркотиками и получал от нее прибыль. Некоторые исламские экстремисты рассматривают наркобизнес как оружие против Запада и один из источников доходов для финансирования своей деятельности.

Другими организациями, которые могут использовать «наркодоллары», являются «Сендеро Луминосо» («Светлый путь») в Перу, Курдская рабочая партия (РКК) в Турции, «Хезболлах» в Ливане, «Тигры освобождения Тамила» на Шри-Ланке, Ирландская республиканская армия (ИРА) в Великобритании. Это далеко не полный перечень террористических организаций, финансируемых за счет преступных денег.

Сами процессы финансирования терроризма и отмывания денег представляются схожими в том аспекте, что используются аналогичные инструменты и способы с целью скрыть реальный след денег и сделать так, чтобы они не привлекали внимания. Но есть некоторые моменты, которые крайне затрудняют выявление финансовых потоков, обслуживающих нужды террористов. Спецслужбы США установили, что на финансирование нападений 11 сентября 2001г. террористам потребовалось около 400 тыс. долларов. Причем вся эта сумма была разбита на мелкие части, которые аккумулировались на нескольких счетах в банках порознь и поэтому не привлекали серьезных подозрений. Другими словами, средства, переводимые в связи с финансированием терроризма, могут быть невелики по сравнению с суммами отмываемых денег, связанных, например, с незаконной торговлей наркотиками.

Кроме того, помощь для террористических организаций может поступать из легальных источников - некоммерческих организаций, благотворительных фондов, частных лиц. В данном случае террористам необходимо лишь скрыть конечного получателя этих денег.

В России на финансирование террористических групп, нелегально действующих, в частности, на территории Чеченской Республики, поступали деньги из законно существовавших благотворительных и гуманитарных организаций, большинство из которых находилось в тех странах, которые активно участвуют в борьбе с отмыванием денег и финансированием терроризма.

Осознание негативных явлений, связанных с отмыванием денег, а после 11 сентября 2001 года - и с финансированием терроризма, заставило международное сообщество выработать ряд инициатив, направленных на противодействие этим вызовам безопасности, и осознать необходимость коллективных действий.

Для противодействия легализации преступных доходов «группой семи» еще в 1989г. была создана уже упомянутая специализированная организация - ФАТФ. Она стала своеобразным плацдармом для государств, сотрудничающих в сфере борьбы с легализацией доходов, полученных преступным путем. К концу 2001г. полномочия ФАТФ были расширены за счет включения в ее компетенцию вопросов борьбы с финансированием терроризма.

К настоящему времени коллективными усилиями разработан ряд мероприятий по противодействию таким вызовам. ФАТФ выработала 40 общих рекомендаций и 9 специальных «антитеррористических рекомендаций». Разработаны соответствующие специальные конвенции ООН", Европейского Союза, Совета Европы, программы МВФ, Базельского комитета.

В целом, существующие международные инициативы рассчитанные на совместные усилия всех государств, способны создать эффективную систему противодействия транснациональной преступности и международному терроризму и ограничить их финансовую деятельность.

В борьбе с отмывание финансовых средств существуют и немалые трудности. Прежде всего, недостаточно тесным остается сотрудничество между государствами: они по-разному относятся к проблеме отмывания денег и финансирования терроризма. Существует определенный предрассудок, который до сих пор побуждает некоторые страны считать отмывание денег «чужой проблемой» и думать, что в условиях каких-то особых стран эти деньги могут «компенсировать» местному населению или правительствам отсутствие иных источников финансирования экономического развития.

Противоречия между государствами, которые обусловлены собственными национальными интересами, прежде всего в экономической сфере, политизируют проблему отмывания денег. Многие страны действуют только с учетом собственных потребностей; ставя существующие или потенциальные выгоды выше международных договоров.

Известно, что ФАТФ составила список стран, которые не сотрудничают в сфере противодействия легализации преступных доходов. В настоящее время он пуст, хотя еще несколько лет назад там числилось больше десятка государств. Публикация этого списка вызвала комментарии, отмечавшие субъективность его составителей. В список ФАТФ не внесен «налоговый рай» - остров Джерси (Британия). По политическим соображениям в него не включили Китай, а под давлением ряда заинтересованных стран - еще и Монако". Не стоит забывать о деятельности оффшорных зон и территорий, выполняющих в международной торговле и финансовой системе определенные функции, которые де-факто никто не хочет ограничивать.

Неравномерность экономического развития регионов мира ведет к углублению разрыва между развитыми и беднейшими государствами. Многие развивающиеся страны для привлечения инвестиций предпочитают мало обращать внимание на «подозрительные капиталы», сталкиваясь с дилеммой: бороться с притоком «грязных» денег или смириться с отсутствием притока денег вообще.

Коррупция, наркоторговля, теневая экономика и террористическая деятельность стали угрозой безопасности развивающихся стран. Эти государства не смогут самостоятельно решить свои проблемы. Российский политолог С. Караганов считает даже крупной ошибкой последних пятидесяти лет «предоставление статуса независимых государств десяткам бывшим колоний, отколовшихся территорий, которые так и не смогли стать состоявшимися государствами, обеспечивающими минимальные гарантии прав своим жителям, возможности для эффективного экономического развития». Эти государства, продолжает он, «стали источниками кровавых конфликтов, терроризма, деградации окружающей среды, других бед. И при этом заседают в ООН, составляя там едва ли не большинство ее членов».

Многие государства плохо соблюдают существующие положения и и не выполняют требования конвенций. До 2002г. Россия числилась в «черном списке» ФАТФ как одна из стран, фактически не выполняющих рекомендации этой организации. Это нанесло ущерб репутации нашей страны.

Даже система противодействия отмыванию денег, созданная в США - стране, которая одной из первых обратила внимание на эту проблему, по итогам комплексной проверки ФАТФ в 2005-2006 годах соответствует лишь 36 рекомендациям в этой сфере из 40 возможных.

Отсутствует единая глобальная стратегии борьбы с терроризмом. В этой связи, нынешние попытки решить проблему финансирования терроризма недостаточны. В течение трех месяцев после 11 сентября 2001г. удалось заблокировать предполагаемые террористические средства на сумму всего в 112 млн. долларов, а за два последующих года было заморожено лишь 24 млн. долларов.

Не выработано общепринятое определение терроризма. Содержания списков экстремистских организаций, разработанных разными странами (в том числе Россией и США), не совпадают. Это предоставляет террористам прекрасную возможность развивать транснациональную деятельность и перемещаться из одной страны в другую (из Россию, например, в Британию).

Оценивая эффективность сотрудничества, можно констатировать, что даже самые серьезные инициативы в сфере борьбы с отмыванием денег и финансированием терроризма не будут действенными, если найдется государство или территория, которая сможет предоставить условия для безопасной деятельности для преступных групп и террористов, формально не считая их таковыми.

Россия, исключенная из «черного списка» ФАТФ и ставшая в 2003г. полноправным членом этой организации, принимает активное участие во всех мероприятиях по борьбе с отмыванием денег и финансированием терроризма. Принятие России в эту организацию было актом политической воли - средством поощрить ее за стремление следовать всем международным требованиям. Проведенная в 2003г. международная проверка российской системы борьбы с отмыванием денег показала, что в целом российская сторона все еще только на пути к соответствию мировым стандартам. Небольшой опыт борьбы с отмыванием денег не позволяет России занять лидирующие позиции в этой сфере. Она принадлежит к категории стран, которые вынуждены применять уже созданные без ее участия стандарты противодействия легализации преступных доходов.

В мировой практике сложились два подхода к решению проблемы отмывания денег - американский и европейский. Не останавливаясь на существующих между ними различиях, важно сказать, что оба они соответствуют требованиям ФАТФ. При этом американский подход является наиболее дорогостоящим, так как он рассчитан на более жесткий контроль над работой финансовых институтов и банков. Именно он и был выбран для применения в России. Это решение было принято во многом под давлением ФАТФ, которая со своей стороны сняла возражения против принятии России в свои ряды.

В принципе наша страна в состоянии сыграть более существенную роль в борьбе с отмыванием денег и финансированием терроризма. Для этого необходимо многое сделать. Прежде всего - строже соблюдать стандарты и нормы, введенные ФАТФ, ООН и другими организациями. Пока еще сознание политиков, бизнесменов и широкое общественное мнение не вполне постигло меру опасности отмывания денег и транснациональной преступности. Не продуманы и потенциальные финансовые выигрыши, которые можно было бы получить, если репутация соответствующей страны улучшится.

Важно концентрировать усилия на региональных направлениях борьбы с отмыванием денег и финансированием терроризма. Россия предпринимает шаги в этом направлении. В 2004г. по решению учредительной конференции в Москве была создана Евразийская группа противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма по типу ФАТФ (ЕАГ). В ее состав, кроме России, вошли Белоруссия, Казахстан, Киргизия, КНР и Таджикистан. На региональном уровне легче учитывать собственный опыт борьбы с преступностью и внедрять инициативы, учитывающие специфику конкретных стран и регионов.

Развивается сотрудничество на уровне не только правительств, но и спецслужб, правоохранительных органов, служб финансовой разведки и банков. Это повышает возможности обмена опытом и изучения существующих практик применения средств борьбы с легализацией доходов, полученных преступным путем, и финансированием терроризма. Главный российский орган финансовой разведки - Федеральная служба по финансовому мониторингу (ФСФМ) сотрудничает с аналогичными структурами разных стран в рамках Эгмонтской группы.

Можно говорить о первых результатах соответствующей работы в России и улучшения ее имиджа. Согласно американским данным на март 2006 года, чистый приток капитала в Россию в 2005г. составил более 300 млн. долларов. Такая картина контрастирует с ситуацией 1990-х годов, когда капитал «бежал из страны». Западные аналитики связывают новый тренд с улучшением репутации Российской Федерации как страны, приводящей в порядок свое финансовое законодательство и практику его применения. В докладе подчеркивается, что вывоз капитала из России обусловлен уже не стремлением «отмыть» деньги, а обычными соображениями выгодности инвестиций за рубежом. Отсюда делается вывод о зрелости российского бизнеса.

Сложно говорить о том, действительно ли улучшение ситуации с оттоком капитала из России напрямую связано с эффективностью работы системы противодействия отмыванию денег. Но Россию в самом деле постепенно перестают считать государством, нарушающим международные стандарты в области экономики и финансов. В докладе Государственного департамента США даются довольно высокие оценки работы российской власти в борьбе с отмыванием денег и финансированием терроризма, хотя и называются недостатки - непрозрачность финансовой системы и коррупция чиновников. Главный вывод аналитиков заключается в том, что «России следует продолжать играть лидирующую роль в регионе в целях реализации программы борьбы с отмыванием денег и финансированием терроризма».

Эффективность сотрудничества между различными органами, деятельность которых направлена на борьбу с легализацией преступных доходов, зависит от множества факторов: государственно-политического устройства, особенностей финансовой (банковской) сферы, уровня коррупции, социально-экономического развития конкретных государств. Страновые и региональные особенности в решающей степени влияют на эффективность борьбы с «грязными» деньгами. В процессе международного сотрудничества между различными субъектами будет происходить и происходит унификация специфики и выработка согласованных подходов к решению данной проблемы. Однако пока преступные группы и террористические организации продолжают пользоваться отсутствием единообразной общемировой стратегии борьбы с отмыванием денег.